VII SA/Wa 1186/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. J., B. J. i J. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej k.p.a.) - po rozpatrzeniu wniosku J. J., B. J. i J. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1997 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku rozbiórki, zaś w pozostałej części odmawiającej stwierdzenia nieważności – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu na wstępie wskazał charakter postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Podkreślił, że celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia jak w postępowaniu zwykłym. Procedowanie we wskazanym trybie sprowadza się wyłącznie do skontrolowania, czy rozstrzygniecie zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414) nakazał B. J. rozbiórkę zrealizowanej nadbudowy nad istniejącym wiatrołapem przy budynku mieszkalnym o konstrukcji murowanej przy ul. [...] w [...]. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że na nieruchomości we wskazanej lokalizacji na istniejącym ganku, który był bez dachu wykonano nadbudowę typu "tarasu krytego" o wymiarach 2,60 na 4,18 m o konstrukcji murowanej ze spadkiem w kierunku własnej działki. Wykonana nadbudowa posiada cztery otwory otwarte bez zamontowanej stolarki. Budowa odbyła się w 1996 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 1997 r. utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] sierpnia 1997 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył treść art. 48 ustawy Prawo budowlane w ówczesnym brzmieniu i stwierdził, że z konstrukcji normy prawnej art. 48 ustawy Prawo budowlane, wynika że organ stwierdzając samowolę budowlaną jest nie tylko uprawniony, lecz obligowany do wydania nakazu rozbiórki. Wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1997 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. określają termin wykonania rozbiórki przedmiotowej rozbudowy – w terminie trzech miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji. Stwierdził, że określenie w decyzji o rozbiórce wydanej na podstawie art. 48 cyt. ustawy, terminu rozbiórki obiektu budowlanego nie znajduje podstawy prawnej w przepisach tej ustawy. W związku z powyższym uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1997 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku rozbiórki zostały wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), w pozostałym zakresie decyzje nie są obarczone żadną z wad nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nie wskazania w sentencji i uzasadnieniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r., o jaką nieruchomość chodzi, której działki decyzja dotyczy i do którego budynku się odnosi, zauważył, że obie decyzje wskazują na nieruchomość przy ul. [...] w [...]. Ponadto, przez cały czas trwania postępowania administracyjnego w trybie zwykłym wszelka korespondencja kierowana była na adres wskazany przez B. J., również sama B. J. w swoich pismach posługiwała się adresem: [...], ul. [...], a treść tych pism odnosiła do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Za niezasadny uznał także zarzut naruszenia art. 107 k.p.a., decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r., utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1997 r. zawiera wszystkie elementy decyzji wskazane w tym przepisie, ponadto zawiera umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazuje jaki związek zachodzi między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Zarzut dotyczący przyjęcia budynku do użytkowania bez zastrzeżeń (bez jakiejkolwiek samowoli budowlanej) organ również uznał za bezzasadny, powołał się w tym zakresie na adnotację o treści: "uznaje się za warunkowe z uwagi na obowiązek wynikający z decyzji [...] z dn. [...].09.1994 r.", znajdującą na zawiadomieniu o oddaniu obiektu do użytkowania. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. złożyli J. J., B. J. i J. J. zarzucając rażące naruszenie prawa procesowego wskazując: art. 7, 157, 158 w zw. z art. 156 art. 75, 77 § 1, 80 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, brak dokładnego zbadania sprawy; 138 w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 156 k.p.a. poprzez pominięcie tego, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. jest rażąco wadliwa bowiem nie wskazano w jej sentencji ani uzasadnieniu o jaką nieruchomość chodzi, na czym konkretnie polegała samowola budowlana, nie wskazano inwestora, wskazuje adres nieruchomości innej osoby; art. 138 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku; art. 138 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłową decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r., która nie wskazuje jakiej działki dotyczy decyzja ani jakie przepisy prawa miałyby znajdować zastosowanie; art. 138 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, ze adresatem decyzji jest B. J., która w chwili wydania decyzji nie miała tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości; art. 136 i 138 w zw. z art. 7, 8, 10, 11, 12, 15 w zw. z art. 77 § 1 , 78, 80, i 81 oraz 119-121 w zw. z art. 156 k.p.a. poprzez pominięcie, ze elementy zabudowy, o których mowa w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] zostały usankcjonowane ugodą administracyjną zawartą między B. J. a M. K., którą organ respektował przez okres 16 lat; art. 136 i 138 w zw. z art. 119 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu – ugody i niezweryfikowanie jej w toku postępowanie; art. 136 i 138 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia wniosku dowodowego skarżących dotyczących wykonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia; art. 138 w zw. z art. 10 w zw. z art. 156 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez możliwości wypowiedzenia się strony co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czym uniemożliwiono precyzyjne ustalenie parametrów przebudowy mylnie uznanej za nowy obiekt oraz wykazania, że istnieją prawne możliwości legalizacji przebudowy bez orzekania rozbiórki. Zarzucono również naruszenie prawa materialnego wskazując: art. 138 k.pa. w zw. z art. 48-60 Prawa budowlanego poprzez pominięcie, że nakaz rozbiórki może być orzeczony, gdy nie ma prawnych możliwości jego legalizacji oraz że środki stosowane przez organy administracji budowlanej powinny być proporcjonalne do stopnia naruszenia; art. 138 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 1-7 w zw. z art. 28-30 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że wykonanie obudowy tarasu jest obiektem budowlanym lub jego częścią; art. 32 Konstytucji RP i art. 48 Prawa budowlanego w zw. z art. 6-13 i art. 156 k.p.a. poprzez niepodjęcie żadnych kroków co do samowoli budowlanych wykonanej na sąsiednich działkach; art. 138 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez pominięcie, że w odniesieniu do B. J. nie można mówić in concreto mówić o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stawiając powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzających ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), .), zwanej dalej p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., którą utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2014r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1997 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku rozbiórki, zaś w pozostałej części odmawiającą stwierdzenia nieważności. Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Należy również pamiętać, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, organ nie prowadzi postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym, a przede wszystkim nie orzeka ponownie co do istoty sprawy. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych wart. 156 §1 k.p.a. W takim zatem kontekście Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo dokonał oceny decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1997 r. uznając, że tylko w części dotyczącej wskazania terminu wykonania obowiązku rozbiórki jest ona dotknięta wadą nieważności. Określenie terminu dokonania rozbiórki zawarte w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. nie znajdowało umocowania w przepisach Prawa budowlanego. Brak w przepisach prawa podstawy do określenia w decyzji terminu wykonania nakazanej rozbiórki obiektu budowlanego oznacza, że decyzja w części określającej termin rozbiórki, wydana została bez podstawy prawnej, a to stanowi, zgodnie z dyspozycją wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., że decyzja taka w tej części jest nieważna. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 1 czerwca 1998 r. (OPS 2/98) w wydawanej na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz.414 z późn. zm.) decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego nie można ustalić terminu jej wykonania (...). Określenie terminu wykonania rozbiórki nie znajduje podstaw w przepisie art. 48 Prawa budowlanego ani w przepisie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ONSA 1998, z.4, poz.108). Sąd podzielił pogląd organu, że kwestionowana decyzja (oprócz wskazania terminu wykonania rozbiórki) nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji będącą skutkiem naruszenia norm prawnych, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi bowiem w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma miejsce wtedy, gdy w toku postępowania wyjaśniającego organ prowadzący postępowanie ustali, że nie występuje żadna z ustawowych przyczyn stwierdzenia nieważności. Odnosząc wszystkie te uwagi do niniejszej sprawy, po dokonaniu oceny przeprowadzonego przez organy obu instancji postępowania nadzwyczajnego Sąd nie dopatrzył się takiego naruszeniu prawa które mogło by mieć wpływ na wynik sprawy czyli uznanie, że kwestionowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1997 r., zapadła z rażącym naruszeniem prawa lub innym naruszeniem wymienionym w art. 156 §1 k.p.a. Zgodzić się należy z organem orzekającym w niniejszej sprawie, że żadna z przesłanek nieważnościowych, określonych w powołanym przepisie nie wystąpiła. W stanie prawnym na dzień wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. obowiązywał przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414), zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Możliwość legalizacji obiektów budowlanych, wybudowanych bez zezwolenia, została wprowadzona dopiero poprzez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Umożliwiła ona legalizację obiektów budowlanych, wybudowanych bez zezwolenia, niezależnie od czasu jaki minął od ich wybudowania, w przypadku spełnienia określonych przepisami ustawy wymagań, przy czym legalizacja samowoli budowlanych została uzależniona od uiszczenia opłaty legalizacyjnej (art. 48-49b ustawy Prawo budowlane w nowym brzmieniu). Pierwotny tekst obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995r. ustawy Prawo budowlane przewidywał w art. 49, że do obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jeżeli od dnia zakończenia budowy minęło 5 lat, istniała możliwość ich legalizacji w przypadku uzyskania przez właściciela pozwolenia na użytkowanie budynku. Przepis ten nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie, nie wydawano właścicielowi pozwolenia na użytkowanie budynku. Za pozwolenie nie można uznać przyjęcie zawiadomienia o oddaniu obiektu budowlanego do użytku, na którym zresztą zamieszczono adnotację o warunkowym przyjęciu tego zgłoszenia, ponadto zostało dokonane później niż wydany nakaz rozbiórki. Sąd zauważa, że część zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji było podnoszone przez stronę w postępowaniu zwykłym, w odwołaniu od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r., w tym zarzuty odnośnie wadliwości uznania wykonanych robót budowlanych zabudowy ganku-wiatrołapu za rozbudowę, samowoli budowlanych dokonywanych na sąsiednich działkach, czy też powoływana przez stronę skarżącą ugoda zawarta z sąsiadem – H. K. Wojewoda [...] jako organ odwoławczy odniósł się w swojej decyzji z dnia [...] października 1997 r. do tych zarzutów. Wskazał, że zakres robót budowlanych polegających na budowie drugiej kondygnacji i dachu na ganku-wiatrołapie jednoznacznie świadczy o wykonaniu rozbudowy budynku mieszkalnego i wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Ugoda zawarta z sąsiadem dotycząca zgody na wykonanie wbrew przepisom budowlanym otworów okiennych w jego budynku nie ma znaczenia w sprawie wobec samowoli budowlanej. Sprawa ewentualnego dokonania samowoli budowlanych na sąsiednich działkach podlega rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Sąd podziela to stanowisko. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy własna decyzja z dnia [...] marca 2014 r. stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1997 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku rozbiórki, zaś w pozostałej części odmawiającej stwierdzenia nieważności odpowiadają prawu. Organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy jeszcze raz powtórzyć w tym miejscu, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie otwiera możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną a zarzuty podnoszone w postępowaniu administracyjnym jak i powtórzone w skardze zmierzają do ponownego rozpatrzenia sprawy dokonanej samowoli budowlanej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku