VII SA/Wa 1187/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch- Baranowska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Bogusław Cieśla ( spr.), Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi E. N., M. N. i J. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004 r. znak [...] w przedmiocie częściowego stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. Prezydent Miasta [...] po rozpatrzeniu wniosku inwestora [...] Spółka z o. o. w [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na wybudowaniu bramy wjazdowej na parking zakładowy oraz odcinka drogi wjazdowej łączącej parking z pasem drogi miejskiej przy ulicy [...] w [...]przewidzianej do realizacji na działkach nr [...],[...],[...]. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał dla [...] Spółka z o. o. pozwolenie na budowę bramy wjazdowej na parking zakładowy oraz odcinka drogi wjazdowej łączącej parking z drogą miejską przy ul. [...] w [...] . E. N. , M. N. , J. D. wnioskiem z dnia [...] listopada 2003 r. domagały się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2003 r. pozwalającej inwestorowi [...] Spółka z o. o. na budowę . Wskazały, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa gdyż jest sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy albowiem pomija działkę [...]i sprzeczna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie precyzuje numerów ewidencyjnych działek ani ich ksiąg wieczystych, a inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto, że istnieje już w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę wjazdu przez działkę [...]. Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. na podstawie art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2003 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę bramy wjazdowej na parking zakładowy oraz odcinka drogi wjazdowej łączącej parking z drogą miejską przy ulicy [...] w [...] dla inwestora [...] Spółka z o. o. w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że analiza zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego wykazała, że nie zostały spełnione dyspozycje przepisów § 1 ust 2 pkt 3 w związku z § 3 pkt 12 , § 44 ust 6 , § 45 ust 10 i § 77 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne . Przepisy te określają niezbędne warunki do korzystania z drogi publicznej przez osoby piesze i niepełnosprawne a w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich. Rozwiązania projektowe przedmiotowego zjazdu z drogi krajowej powodują powstanie niebezpiecznej bariery w istniejącym ciągu pieszym , w postaci obustronnego krawężnika o wysokości 10 cm . Natomiast dopuszczalna wysokość progu w ciągu pieszym nie może przekraczać 2 cm. Poza tym organ stwierdził ,że weryfikowaną decyzję wydał w pierwszej instancji organ niewłaściwy bowiem właściwym organem I instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych związanych z drogami publicznymi krajowymi i wojewódzkimi jest wojewoda . Przy czym kwestie ustalenia do jakiej kategorii dróg należy ulica [...] we [...] oparł na Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 stycznia 2003 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, świętokrzyskim, warmińsko - mazurskim , wielkopolskim. Przepisy te weszły w życie w dniu 25 marca 2003 r. Odwołanie od tej decyzji wniósł inwestor [...] Spółka z o. o. w [...] . Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że dla niewątpliwego stwierdzenia naruszenia przepisów o właściwości organ powinien wpierw ustalić do jakiej kategorii w rozumieniu art. 2 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zakwalifikowana była droga miejska przy ulicy [...] w [...]. Jednak do tego ustalenia nie wolno przyjąć tak jak uczynił to organ I instancji Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 stycznia 2003 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach lubelskim , lubuskim , łódzkim , małopolskim , opolskim , podkarpackim , podlaskim , świętokrzyskim, warmińsko — mazurskim , wielkopolskim - gdyż weszło w życie w dniu 25 marca 2003 r. natomiast kwestionowana decyzja został wydana w dniu [...] marca 2003 r. Orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności organ powinien brać pod uwag stan prawny i faktyczny z daty wydania decyzji . Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. na podstawie art. 156. § 1 pkt 1 i art. 157 § 1 kpa stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2003 r. o pozwoleniu na budowę bramy wjazdowej na parking zakładowy oraz odcinka drogi wjazdowej łączącej parking z drogą miejską przy ulicy [...] w [...] . W uzasadnieniu organ wskazał ,że zgodnie z wyjaśnieniami zarządcy dróg na terenie miasta [...] to jest Zarządu Dróg Miejskich ulica [...] na dzień [...] marca 2003 r. na odcinku zlokalizowania przedmiotowego zjazdu była drogą publiczną zaliczoną do kategorii dróg krajowych. Przepis art. 82 ust 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie określa kompetencje organów administracji architektoniczno budowlanej , związane z obiektami i robotami budowlanymi dróg krajowych i wojewódzkich . Pozwolenia na budowę w I instancji dla tego rodzaju inwestycji wydaje wojewódzki organ administracji architektoniczno budowlanej to jest Wojewoda [...] . Nie potwierdził się natomiast zarzut o naruszeniu warunków technicznych w zakresie korzystania z dróg publicznych przez osoby piesze i niepełnosprawne . Odwołanie od tej decyzji złożył inwestor [...] Spółka z o. o. w [...]. Podniósł w nim, że w planie zagospodarowania przestrzennego nie oznaczono działki [...] ( na której wykonywano prace ) jako położonej w liniach rozgraniczających drogi krajowej . Fakt ten wynika z zaświadczenia Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. W ocenie odwołującego się inwestora był to dokument odmienny w merytorycznej treści od pisma z dnia [...] marca 2004 r. gdzie Zarząd Dróg Miejskich wskazał, że ulica [...] należała do kategorii dróg krajowych. Poza tym należało rozważyć czy prowadzone na przedmiotowej inwestycji roboty były tymi o których mowa w art. 82 ust 3 pkt 3 ustawy Prawa budowlanego . Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odcinka zjazdu pomiędzy linią rozgraniczającą drogi ulicy [...] a bramą wjazdową włącznie i w tej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2003 r. a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał ,że stosownie do obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji o. pozwoleniu na budowę , przepisu art. 82 ust 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wojewoda był organem I instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych dróg publicznych krajowych i wojewódzkich , wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymaniu tych dróg i transportu drogowego . Organ ustalił ,że ulica [...] w [...] w dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę była zaliczona do kategorii dróg krajowych . W związku z tym , w zakresie odcinka zjazdu pomiędzy granicą działki parkingu a linią rozgraniczającą drogi ulicy [...] właściwy był prezydent Miasta [...] , natomiast do wydania pozwolenia na budowę w pozostałym zakresie tj. w granicach pasa drogowego ulicy [...], organem administracyjnym właściwym w pierwszej instancji był wojewoda. Takie stanowisko legło u podstaw rozstrzygnięcia organu odwoławczego . Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosły E. N., M. N. , J. D. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji . Zarzuciły ,że decyzja została wydana w oparciu o błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego w części dotyczącej "odcinaka zjazdu pomiędzy linią rozgraniczającą drogi ulicy [...] a bramą wjazdową włącznie " Inwestor uzyskał najpierw pozwolenie na budowę budynku administracyjno-biurowego z parkingiem oraz urządzeniami a dwa miesiące później dla tej samej inwestycji wydana została druga decyzja o pozwoleniu na budowę bramy wjazdowej na ten sam parking oraz odcinka drogi wjazdowej. Zdaniem skarżących wydanie tych dwóch decyzji dla jednej inwestycji stanowi ewidentne naruszenie prawa. Nadto skarżący podnieśli, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej decyzji uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej "odcinka zjazdu", podczas gdy zarówno decyzja Prezydenta [...] o pozwoleniu na budowę jak i decyzja Wojewody stwierdzająca jej nieważność dotyczą "odcinka drogi wjazdowej". Rozstrzygnięcia w zakresie zjazdu jak i wjazdu na teren inwestycji winny znaleźć się w pierwszej decyzji o pozwoleniu na budowę parkingu i budynku administracyjno — biurowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna . W ocenie sądu jak i organów rozpatrujących sprawę kwestionowana decyzja to jest pozwolenie na budowę wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości. Przepis art. 82 ust 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie określa kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej, związane z obiektami i robotami budowlanymi dróg krajowych i wojewódzkich. Pozwolenia na budowę w I instancji dla tego rodzaju inwestycji wydaje wojewódzki organ administracji architektoniczno-budowlanej w tym przypadku Wojewoda [...]. Kwestionowana decyzja dotyczyła budowy bramy wjazdowej na parking zakładowy oraz odcinka drogi wjazdowej łączącej parking z drogą miejską przy ulicy [...] w [...] . Zarząd Dróg Miejskich pismem z dnia [...] czerwca 2004 r. w odpowiedzi na zapytanie organu odwoławczego wskazał ,że ulica [...] jest i była w dniu [...] marca 2003 r. zaliczona do dróg krajowych stosownie do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich ( Dz. U. Nr 160 poz. 1071 z 1998 r.). Dlatego już samo naruszenie przepisów o właściwości było wystarczającą przesłanka do stwierdzenia, że decyzja Prezydenta [...] rażąco narusza prawo. W art. 156 § 1 pkt 1 kpa nie wprowadzono bowiem żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, a wobec tego każdy taki przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, jest przesłanką stwierdzenia nieważności. W tezie wyroku NSA z 7.10.1982 r., II SA 1119/82 (ONSA 1982, Nr 2, poz. 95) stwierdzono dobitnie, że "naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia". Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a organy z urzędu muszą przestrzegać swej właściwości (art. 19 kpa ). W wyroku SN z 29.5.1991 r., III ARN 17/91 (PiP 1992, Nr 3, s. 108) podkreślono gwarancyjną rolę sankcji nieważności w odniesieniu do obowiązku przestrzegania przez organ administracyjny właściwości w sprawie. Tym niemniej zaskarżona decyzja jest wadliwa albowiem organ odwoławczy niezasadnie uznał , iż pozwolenie budowlane w tym wypadku powinno być wydana w różnych częściach przez różne organy . Sztuczne podzielenie tej inwestycji na dwa oddzielne odcinki, jak uczynił to w zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jest nieuprawnione zważywszy zwłaszcza na niewielką odległość parkingu z wjazdem od drogi krajowej . Nie ulega bowiem wątpliwości, że tak w sensie faktycznym jak i prawnym była to jedna inwestycja polegająca na budowie wjazdu na parking zakładowy z drogi krajowej . Zatem ustalenie organu odwoławczego ,że w zakresie odcinka zjazdu pomiędzy granicą działki parkingu a linią rozgraniczającą drogi ulicy [...] właściwy był prezydent Miasta [...] , natomiast do wydania pozwolenia na budowę w pozostałym zakresie tj. w granicach pasa drogowego ulicy [...] , organem administracyjnym właściwym w pierwszej instancji był wojewoda jest niezasadne . Wojewoda jako organ architektoniczno - budowlany właściwy w I instancji mógł i powinien objąć swoją kompetencją całość inwestycji skoro polegała ona w istocie na budowie wjazdu na parking z drogi krajowej . Z tej przyczyny skarżący mają rację podnosząc ,że organ odwoławczy wydał swoją decyzję wadliwie i w sposób, który w istocie uniemożliwia ustalenie w jakich granicach pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji zostało wyeliminowane z obrotu prawnego . Należy jednak zaznaczyć ,że pozostałe argumenty zawarte w skardze a wskazujące na przesłanki nieważności kwestionowanej decyzji nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy . Zarzuty skargi okazały się częściowo zasadne dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) uchylił zaskarżoną decyzję . Natomiast na podstawie art. 152 wyżej wskazanej ustawy orzekł jak w pkt. II wyroku.