VII SA/Wa 1187/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak- Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi E S i B S na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej przez E S i B S jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...][...] Konserwator Zabytków [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania robót budowlanych i innych działań, polegających na ociepleniu styropianem elewacji budynku przy ul. [...] w [...]. Wskazał jednocześnie, że na podstawie art. 10 § 2 k.p.a. odstępuje od zasady czynnego udziału strony w postepowaniu, o której mowa w § 1. Następnie, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...][...]Konserwator Zabytków [...] , działając na podstawie art. 43 ust. 2 i 4 oraz art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), nakazał E S i B Swstrzymać roboty budowlane i inne działania, polegające na ociepleniu styropianem elewacji budynku przy ul. [...] w [...]. Na podstawie art. 108 k.p.a. organ nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, iż w dniu [...] czerwca 2013 r. pracownik Biura [...] Konserwatora Zabytków stwierdził, że na elewacji budynku przy ul. [...] w [...] trwają prace polegające na wykonywaniu docieplenia elewacji. Budynek przy ul. [...] w [...] znajduje się na terenie zabytku - strefy ochrony konserwatorskiej [...] – wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1979 r. I dalej, organ przywołał treść art. 36 pkt 1 i pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskazując, iż prowadzenie ww. prac wymagało uzyskania pozwolenia, prace te zaś prowadzone są bez takiej zgody. Wskazał następnie na przepis art. 43 pkt 1 ww. ustawy, zgodnie z którym w przypadku prowadzenia bez pozwolenia robót budowlanych lub innych działań przy zabytku, [...]Konserwator Zabytków wydaje decyzję o ich wstrzymaniu. Podał też, że przedmiotowy budynek jest przykładem willowej zabudowy z lat dwudziestych i trzydziestych XX w. Stanowi cenny element zabytkowego budownictwa [...]. Kontynuowanie wyżej opisanych prac może spowodować zmianę wyglądu zabytku – strefy ochrony konserwatorskiej [...] i naruszenia wartości zabytkowych i artystycznych chronionego obszaru. Wobec czego istnieje przesłanka do wydania niniejszej decyzji. Organ wyjaśnił, iż nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności było konieczne z uwagi na ważny interes społeczny, a odstąpienie od zasady z art. 10 § 1 k.p.a. – ze względu na niepowetowaną szkodę materialną. W odwołaniu od tej decyzji E S i B S wskazali, iż w czerwcu br. podjęli prace odnawiające elewację budynku wraz z ociepleniem, ale w dniu doręczenia decyzji, były one już ukończone. Wskazali też, że choć budynek jest położony w strefie ochrony konserwatorskiej, to jednak nie jest wpisany na listę zabytków [...]. Stąd wnieśli o anulowanie zaskarżonej decyzji. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania skarżących, utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji podał, że właściwość organu konserwatorskiego w niniejszej sprawie wynika z faktu, iż budynek przy ul. [...]w [...] znajduje się na terenie strefy ochrony konserwatorskiej "[...]", wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją Konserwatora Zabytków [...]z dnia [...] kwietnia 1979 r., l.dz. [...] . Przywołał dalej art. 43 pkt 2 i art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wskazał też, że stosownie do art. 44 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, [...]Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] lipca 203 r. nr [...] nakazał E S i B S przywrócić zabytek do poprzedniego stanu, poprzez demontaż warstwy styropianu z elewacji budynku przy ul. [...] w [...]i usunięcie śladów po zamontowaniu styropianu. Podał w końcu, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż roboty budowlane prowadzone były bez wymaganego pozwolenia, wobec czego zgodnie z art. 43 pkt 2 ww. ustawy, prawidłowo orzeczono o ich wstrzymaniu. W skardze do Sądu na wymienioną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, skarżący – E S i B S wnieśli o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 12, art. 36 ust. 1 i art. 43 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W uzasadnieniu skargi po pierwsze wskazali, iż przedmiotowy budynek nie jest zabytkiem, nie został wpisany do rejestru zabytków, nie figuruje też w gminnej ewidencji zabytków, a organ błędnie w tym kontekście powołuje decyzję z dnia [...] kwietnia 1979 r. (dokonując rozszerzającej jej interpretacji). Po drugie, skarżący podnieśli, iż w dacie wszczęcia postępowania żadne prace na przedmiotowym budynku nie były prowadzone, a remont polegający na dociepleniu ścian był już zakończony. I w końcu, skarżący wskazali, że w ich ocenie wykonane prace nie wymagały pozwolenia organu konserwatorskiego, skoro przedmiotowy budynek nie jest objęty indywidualną ochroną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Pismem procesowym z dnia [...] lipca 2014 r. pełnomocnik skarżących podtrzymując skargę, podniósł raz jeszcze, iż: przedmiotowy budynek nie jest zabytkiem w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; decyzja o uznaniu [...] za zabytek urbanistyki nie powoduje dowolnego rozszerzenia kompetencji konserwatora zabytków odnośnie poszczególnych zabytków na terenie strefy chronionej, a jedyni w takim zakresie, jaki wynika z definicji przedmiotu ochrony; w toku postępowania nie wykazano cech budynku uzasadniających prawo konserwatora zabytków do ingerencji w swobodę dysponowania tym budynkiem przez właścicieli. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2015 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, iż kwestia dociepleń styropianowych w chronionych obszarach i zabytkach wpisanych indywidulanie doczekała się licznych idących w jednym kierunku orzeczeń sądowych. Przywołał w tym miejscy wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 254/14 i 188/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem -w ocenie Sądu- tak zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zapadła na skutek wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, co skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem w sprawie art. 43 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U z 2014, poz. 1446). Przy czym, dokonując takiej oceny, Sąd podzielił tylko jeden z zarzutów podniesionych w rozpoznawanej skardze, uznając pozostałe za nieuzasadnione. -Przed rozwinięciem powyższej oceny zauważyć w pierwszej kolejności trzeba, iż postępowanie dowodowe organu administracji publicznej winno prowadzić do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą (art. 7 k.p.a.), oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia w tym celu całego materiału dowodowego, tj. dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów (art. 77 § 1 k.p.a.). Na podstawie wskazanych przepisów organ właściwy w sprawie, z urzędu winien przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, a stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód winien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Aby więc rozstrzygnięcie tego organu było zgodne z prawem, winien on - stosownie do zasady prawdy obiektywnej - podjąć wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego w celu zbadania, czy stan ten odpowiada stanom faktycznym określonym w przepisach prawa materialnego. Poznanie sfery faktów, które są przedmiotem postępowania administracyjnego i dokonanie ich prawidłowej oceny jest podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie (niezależnie od instancji, w której organ ten orzeka), zmierzającym do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Innymi słowy, organ rozstrzygający sprawę winien dysponować dowodami potwierdzającymi zaistnienie określonych faktów (stanów faktycznych) i winien wskazać je w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Należy przy tym dostrzec, iż ustalając fakty mające znaczenie dla sprawy organ obowiązany jest rozważyć także wnioski i argumenty strony. W niniejszej sprawie, z przyczyn przedstawionych poniżej, powyższe przepisy nie zostały zachowane w obu instancjach. -I tak, przypomnieć należy, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez organ z urzędu, w zakresie "wstrzymania robót budowlanych i innych działań polegających na ocieplaniu styropianem elewacji budynku przy ul. [...] w [...]." Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w tej sprawie zostało doręczone stronom łącznie z decyzją organu I instancji, albowiem organ uznał, iż okoliczności uzasadniają odstąpienie od zasady uregulowanej w art. 10 § 1 k.p.a. Decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r., o nakazaniu skarżącym wstrzymania robót budowlanych i innych działań przy ww. budynku, organ wydał w oparciu o art. 43 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przyjął, że wskazany budynek jest objęty ochroną konserwatorską oraz, że na jego elewacji prowadzone są prace bez koniecznego pozwolenia. Stanowisko to zostało podtrzymane zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją. Orzekając w ten sposób, organ II instancji zupełnie nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, w którym to wyraźnie wskazano, iż prace przy przedmiotowym budynku w dacie doręczenia decyzji o wstrzymaniu ich wykonania były zakończone. Tak też skarżący wskazali w skardze podnosząc raz jeszcze, że wprawdzie prowadzili remont elewacji budynku, ale przed wszczęciem postępowania prace te zakończyli. Stanowisko to podtrzymał pełnomocnik skarżących na rozprawie przed Sądem w dniu 30 stycznia 2015 r., dodatkowo wskazując na to, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., wydaną w sprawie dotyczącej przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu na podstawie art. 44 ustawy o ochronie zabytków, uchylił decyzję I instancji, albowiem -jak wskazał- roboty przy budynku w dacie wydania decyzji nie miały miejsca. Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko skarżących, jak i mając na uwadze zawartość akt administracyjnych, Sąd uznał, iż wskazana okoliczność związana z prowadzeniem prac przy budynku, tj. ich trwaniem w dacie wszczęcia postępowania i wydania decyzji I instancji w niniejszej sprawie, wymagała odpowiedniego rozważenia. Miała bowiem istotne znaczenie dla prawidłowości zastosowania ww. przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami. Tego jednak w sprawie nie uczyniono, doprowadzając w efekcie do wydania wadliwych rozstrzygnięć. Należy zaś w tym miejscu dostrzec, iż zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 i pkt 11 wskazanej ustawy, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru oraz podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Stosownie zaś do art. 43 pkt 2 i 4 wskazanej ustawy, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu: robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu; innych działań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12. Z przytoczonych przepisów wynika, iż w sytuacji, gdy organ konserwatorski stwierdzi wykonywanie przy zabytku robót budowlanych i innych działań bez pozwolenia, wydaje decyzję o ich wstrzymaniu. Przesłanką zastosowania tego przepisu jest więc m. in. stwierdzenie prowadzenia prac (wymagających pozwolenia konserwatorskiego). Omawiany przepis nie będzie więc znajdował zastosowania w przypadku wykonania/zrealizowania już prac przy zabytku, bez koniecznego pozwolenia. Wydawanie w takim przypadku orzeczenia o wstrzymaniu robót, czy też innych prac, byłoby także pozbawione jakiejkolwiek logiki. Co istotne, w takim przypadku ustawa przewiduje zupełnie inny tryb, uregulowany w art. 45 omawianej ustawy. Zatem, przed zastosowaniem art. 43 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organ konserwatorski musiał ustalić nie tylko, że ma do czynienia z zabytkiem (co uzasadnia jego działanie w sprawie), ale też, że przy tym zabytku prowadzone są działania wymagające pozwolenia, a takiego nie uzyskano. Tymczasem, z akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika na jakiej podstawie za konieczne uznano uruchomienie postępowania w omawianym trybie art. 43. W decyzji I instancji powołano się na to, iż pracownik organu w dniu [...] czerwca 2013 r. stwierdził, że na elewacji budynku trwają prace. Powyższe stwierdzenie nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy, w których to brak jest jakiegokolwiek protokołu z czynności dokonanej przez pracownika organu w dniu [...] czerwca 2013 r. Brak też chociażby notatki służbowej opisującej tę okoliczność. W aktach znajdują się jedynie dwa zdjęcia z opisaną datą [...] czerwiec 2013 r., na których to uwidocznione jest wokół przedmiotowego budynku stojące rusztowanie, ale też – zrealizowanie remontu elewacji tego obiektu. W konsekwencji Sąd uznał, iż w sprawie wadliwie zastosowano ww. art. 43 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; nakaz wstrzymania robót budowlanych i innych działań orzeczono w sytuacji ich już zakończenia, na co konsekwentnie wskazywali w sprawie sami skarżący. To zaś oznacza, iż nie zaistniała w sprawie jedna z przesłanek wynikających z omawianego przepisu powodując tym samym, że prowadzenie postępowania w tym trybie należało uznać za bezprzedmiotowe. Z tego też powodu za konieczne Sąd uznał uwzględnienie skargi i uchylenie wydanych w sprawie decyzji. -Niezależnie od tej oceny, Sąd nie podziela zarzutów skargi w zakresie, w jakim wskazują one na to, że przedmiotowy budynek nie jest objęty ochroną konserwatorską. I tak, dostrzec w tym zakresie należy, iż przedmiotowy obiekt, przy ul. [...] w [...], znajduje się na terenie strefy ochrony konserwatorskiej [...], wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] kwietnia 1979 r. W uzasadnieniu decyzji o wpisie do rejestru ww. terenu wskazano, że ochronie konserwatorskiej podlega zabudowa [...] wraz z siatką ulic. Wpis do rejestru zabytków zespołu budowlanego oznacza, że ochronie konserwatorskiej podlega parcelacja, gabaryty i bryła budynków, relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy, a także wygląd elewacji. Zatem, choć przedmiotowy budynek nie jest indywidualnie wpisany do rejestru zabytków, to jednak (co pozostaje bezsporne), znajduje się na terenie wskazanej strefy objętej ochroną na podstawie decyzji z 1979 r. Zauważyć przy tym należy, iż dla ochrony zabytków ustawodawca przewiduje różne formy i zakresy tej ochrony. Zabytkiem nie jest, bowiem tylko i wyłącznie zindywidualizowany obiekt budowlany wpisany do rejestru zabytku na podstawie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków, jak chce tego strona skarżąca, ale są nimi także pewne układy przestrzenne stanowiące wartość jako całość, jak również ich elementy. Sama zresztą definicja zabytku i nawiązująca do niej definicja zabytku nieruchomego (art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytki) wskazuje na części nieruchomości, jak też ich zespoły. Z tego też względu, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na zróżnicowany zakres ochrony konserwatorskiej wynikający z poszczególnych form ochrony zabytków nieruchomych, tj. układu urbanistycznego i zespołu budowlanego (por. wyroki z dnia 8 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1808/06; z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt 1599/10; z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 216/11; z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 668/11- wszystkie orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Koncepcja ta znajduje zresztą swoje bezpośrednie oparcie w przepisie art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który wskazuje na możliwość wpisania do rejestru historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego (zdefiniowanego w art. 3 pkt 12 ww. ustawy) oraz historycznego zespołu budowlanego (zdefiniowanego w art. 3 pkt 13). Nadto, wskazać należy, iż choć wpisanie omawianej strefy ochrony konserwatorskiej decyzją z 1979 r. nastąpiło pod rządami ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10, poz. 48), która nie wyróżniała, jak obecnie obowiązująca ustawa, form ochrony konserwatorskiej, to jednak utrzymanie tej decyzji na podstawie art. 140 ust. 1 obecnej ustawy, spowodowało konieczność ponownego określenia zakresu ochrony udzielonej w tej strefie w świetle nowej ustawy. Wymagało to, więc niejako "przełożenia" zakresu mocy obowiązującej decyzji o wpisie do rejestru na zakres ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. Stąd też przywołanie form ochrony uregulowanych w obecnie obowiązującej ustawie było zasadne. Z przepisów tych wynika zaś, iż decyzja z 1979 r. obejmująca m. in. "zabudowę", "zespół architektoniczny" (z uwagi na wartość artystyczną i zabytkową), odpowiada ochronie o jakiej mowa w art. 3 pkt 13 ustawy o ochronie zabytków (który to definiuje historyczny zespół budowlany), a to ze względu na formę architektoniczną i styl, w których mieści się też wygląd elewacji budynków. Z tych też względów wpisanie do rejestru zabytków zespołu budowlanego (zespołu nieruchomości z art. 3 pkt 2 ww. ustawy), w którego skład wchodzi określony budynek oznacza, że również jego zewnętrzne elementy są objęte ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków w zakresie ochrony zespołu budowlanego. Natomiast w razie wpisania do rejestru zabytków dodatkowo budynku (nieruchomości), który wchodzi w skład zespołu budowlanego, przedmiotem ochrony jest również sam budynek ze względu na jego cechy zabytkowe. -Orzekając ponownie w sprawie organ I instancji winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu i rozważyć konieczność zastosowania w sprawie wszczętej z urzędu, w trybie art. 43 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przepis art. 105 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.