VII SA/Wa 1189/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 r. sprawy ze skargi G. i M. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, W dniu 15.12.2005r. G. i M. P. złożyli wniosek o udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, wybudowanego w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę Nr [...], z dnia [...].01.2000r., wydaną przez Burmistrza [...]. Podczas kontroli dokonanej na terenie budowy przez przedstawicieli Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...].01.2006r. stwierdzono przystąpienie do użytkowania przedmiotowego budynku bez pozwolenia na użytkowanie. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...].01.2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na inwestorów karę w wysokości 10.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania w/w budynku Na postanowienie zażalenie złożyli G. i M. P. wnosząc o "zniesienie nałożonej kary". Inwestorzy w swoim odwołaniu stwierdzili, że z dniem [...].01.2006r. przenieśli jedynie dobytek do nowego domu, ponieważ z wynajmowanego lokalu jednoizbowego otrzymali wypowiedzenie z dniem [...].12.2005r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].04.2006r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ w uzasadnieniu wskazał, że decyzja Burmistrza [...] Nr [...] z dnia [...].01.2000r., znak: [...] udzielająca G. i M. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego zawierała prawidłowe pouczenie o konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Wskazał ponadto, że odwołujący M. P. sam przyznał, że z dniem [...].01.2006r. rozpoczął użytkowanie budynku mieszkalnego. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli G. i M. małż. P. . Zdaniem skarżących, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wymierzył skarżącym karę w oparciu o przepisy o obowiązkowej kontroli budowy po złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie, podczas gdy te przepisy, tj. od art. 59 do art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 207 z 2003 r. poz. 2016 z późn. zm.) na zasadzie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80 z 2003 poz. 718) nie mają zastosowania do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed [...] lipca 2003 r. wydano pozwolenie na budowę, a przedmiotowa budowa prowadzona była na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 2000 r. Wskazać należy, że m.in. obliczenie wymiaru kary zostało dokonane na podstawie art. 59f ustawy Prawo budowlane, a przepisu tego w odniesieniu do przedmiotowego domu z powodów w/w stosować nie można. Skarżący wskazują również, że postanowienia zostały wydane na podstawie jednego, ukrytego w treści protokołu słowa - "użytkowany". Innych dowodów nie było. Organy nie przeprowadziły żadnego dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Skarżący podpisując protokół w dniu [...] stycznia 2006 r. nie zdawał sobie sprawy ze znaczenia prawnego, jakie może być przypisane jednemu słowu, wyrwanemu z kontekstu tego protokołu. Zdaniem skarżących, nigdzie Oni nie przyznali, że rozpoczęli użytkowanie budynku mieszkalnego. Skarżący wyjaśniali, że z powodu konieczności opróżnienia wynajmowanego wcześniej lokalu zmuszeni byli przenieść meble do przedmiotowego domu. Była to dla skarżących znaczna niedogodność, bo w przedmiotowym domu cały czas trwały prace wykończeniowe. Nadużyciem jest interpretowanie tej okoliczności jako "rozpoczęcia użytkowania". Na posesji przy ul. [...] są jeszcze stare zabudowania mieszkalne, w których skarżący mieszkali po opuszczeniu wynajmowanego lokalu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja zapadła z oczywistym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 57 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. z 2003r.: Dz. U. Nr 207, poz.2016 z późn. zm.) Zgodnie z art. 7 kpa organy administracji zobowiązane są podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś art. 77 § 1 kpa nakłada na organ obowiązek rozpatrzenia w sposób wszechstronny i wyczerpujący całego materiału dowodowego. Zasady powyższe nie były w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu administracyjnym przestrzegane. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy obu instancji dopuściły się w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Zdaniem Sądu zasadom takim nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym organy prowadzące postępowanie, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Ponadto w ocenie Sądu spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Zgodnie z przepisem art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. z 2003r.: Dz. U. Nr 207, poz.2016 z późn. zm.) w przypadku stwierdzenia samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Ratio legis regulacji przyjętej w przytoczonych wyżej przepisach ustawowych stanowi dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia, zjawiska tzw. samowoli użytkowej czy w innych przypadkach samowoli budowlanej. Skarżący nie przyznali, że rozpoczęli użytkowanie budynku mieszkalnego i wyjaśniali, że z powodu konieczności opróżnienia wynajmowanego wcześniej lokalu zmuszeni byli przenieść meble do przedmiotowego domu co było dla skarżących znaczna niedogodnością, bo w przedmiotowym domu cały czas trwały prace wykończeniowe. Wskazali również ,że na posesji przy ul. [...] znajdowały się jeszcze stare zabudowania mieszkalne, w których skarżący mieszkali po opuszczeniu wynajmowanego lokalu. Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy organ administracji publicznej dysponuje określonymi zeznaniami stron, to nie może uchylić się od oceny wiarygodności tych dowodów, a tym samym i od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 10 listopada 1988 r., III SA 579/88, niepublikowany). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i 17 kpa) wymaga aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stany faktycznego sprawy, (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA 948/00 LEX nr 50114). Zdaniem Sądu dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa materialnego. Podkreślić też trzeba, iż postępowanie odwoławcze ma charakter reformatoryjny, co oznacza, że organ ponownie rozstrzyga sprawę orzekając merytorycznie. Zgodnie z art. 140 kpa organ odwoławczy tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art.7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające ją postanowienie organu I instancji wydane zostały bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wyniku sprawy i dlatego działając na podstawie art. 145 ust.1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) orzekł jak w sentencji wyroku.