VII SA/Wa 1189/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2011 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VIISA/Wa 1189/11 UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest zaskarżona przez J. B. decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011r., którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z póź. zm.J,zwanej dalej K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania J. B. i T. B. utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2010r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1993r., znak: [...], nakazującej właścicielom nieruchomości przy ul. [...] dokończenie rozbiórki oficyny tylnej posesji [...] do styku z oficyną boczną w/w posesji. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lutego 1993r., znak: [...], nakazał właścicielom nieruchomości przy ul. [...], w tym również stronie skarżącej, dokończenie rozbiórki oficyny tylnej posesji [...] do styku z oficyną boczną w/w posesji. W postępowaniu poprzedzającym wydanie badanej decyzji organ ustalił na podstawie wizji lokalnej z dnia 17.08.1992r. (akta sprawy tegoż organu, nr kart 58), że tylna część oficyny jest rozebrana do wysokości I kondygnacji i jest w stanie awaryjnym oraz grozi katastrofą budowaną. W aktach sprawy znajduje się też pismo UM [...] z dnia 03.03.1992r., znak: [...], przyjmujące uprzednio zgłoszone przystąpienie do prac rozbiórkowych oficyn budynku przy ul. [...] w [...], z tymże jak wynika z powyższych oględzin ta rozbiórka nie została dokończona. Ponadto Wydział Ochrony Zabytków UM [...] pismem z dnia 10.02.1992r., Nr: [...], wyraził zgodę na rozbiórkę "budynków oficynowych kamienicy przy ul. [...]: oficyny bocznej lewej i oficyny tylnej w całości (...)" [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie nadzwyczajne na wniosek J. B. z 2 lutego 1998r. lecz zawiadomił o tym strony dopiero w dniu 3 marca 201 Or. bowiem wcześniej w wyniku złożonego przez skarżącego odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1993r. oraz tego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji sprawa była przedmiotem kontroli kilku sądów administracyjnym. Ostatnim Sądem Administracyjnym który orzekał w tej sprawie był Sąd Administracyjny w Kielcach - wyrok z dnia 30 października 2008r. Sygn akt II SA/Ke 1 VII SA/Wa 1189/11 508/08. W wyniku tego wyroku i wytycznych Sądu wyeliminowano z obrotu prawnego decyzje orzekające w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego rozbiórki oficyny przy ul. [...] w [...], co otworzyło organowi ll-giej instancji możliwość ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy odwołania lub wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1993r. Oba postępowania dotyczą oceny zasadności tej samej decyzji, przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażane jest jednolite stanowisko, że organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 kpa. Ponieważ postępowanie nieważnościowe może dotyczyć także decyzji nieostatecznej, do strony inicjującej ten tryb i jednocześnie będącej autorem odwołania należał będzie wybór jednego z nich stwierdził w uzasadnieniu Sąd Kielecki . Stwierdził również, że wprawdzie odwołanie pochodzi od T. B. i J. B., a wniosek o stwierdzenie nieważności złożył jedynie J.B., jednak przebieg postępowania wyraźnie wskazuje na to, że obaj reprezentują w sprawie to samo stanowisko. Dlatego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy wyjaśni w pierwszym rzędzie, czy odwołujący się podtrzymują złożone odwołania, czy też cofają je żądając jedynie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1993r. Ponieważ odwołujący się wybrali tryb postępowania nadzwyczajnego to w tym trybie organy orzekały w niniejszej sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].12.2010r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 lutego 1993r., nakazującej właścicielom nieruchomości przy ul. [...] dokończenie rozbiórki oficyny tylnej posesji [...] wskazując w uzasadnieniu, że co prawda w weryfikowanej decyzji przywołano wyłącznie artykuły 53 i 54 ustawy Prawo budowlane z dnia 24.10.1974r, tj. tzw. przepisy kompetencyjne to jednak należy przyjąć że weryfikowana decyzja wydana została w oparciu o art. 46 i 47 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, normujące postępowanie właściwego organu w przypadku stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego. Teza ta wynika z faktu powołania się w uzasadnieniu decyzji na wyniki przeprowadzonej w dniu 17.08.1992r. wizji, w trakcie której stwierdzono, cyt.: "Tylna część oficyny będącej przedmiotem dokumentacji jest rozebrana do wys. I szej VII SA/Wa 1189/U kondygnacji, podstemplowana, narażona na opady atmosferyczne, stan awaryjny (...)" Wskazano również, że rygor natychmiastowej wykonalność nadaje sie przedmiotowej j decyzji "z uwagi na potencjalne zagrożenie katastrofą budowlaną . [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wyjasn również , iż powoływana przez wnioskującego okoliczność wpisania oficyny przy ul. [...] w [...] do Rejestru Zabytków Miasta [...] (nr. [...]) i wynikający stąd zarzut braku uzyskania uprzedniej zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rozebranie tego obiektu stanowi przesłankę wznowienia postępowania, określona w art. 145 § 1 pkt 6 Kpa, cytując "decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu ". Organ weryfikujący stwierdził również, że w postępowaniu zakończonym wydaniem weryfikowanej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania, chociaż przeprowadzone ono zostało z pewnymi uchybieniami proceduralnymi. W szczególności w aktach sprawy brak jest dokumentacji, która pozwoliłaby w sposób jednoznaczny określić, czy w dacie wydawania weryfikowanej decyzji stan techniczny oficyny tylnej przy ul. [...] w [...] uzasadniał wydanie nakazu rozbiórki tego obiektu. Bezsporny pozostaje jednak fakt, stwierdził organ, iż weryfikowana decyzja podjęta została w sytuacji "rozpoczętej i nie zakończonej rozbiórki oficyny tylnej Stan taki utrzymywał się około 2 lat stwierdził organ I instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję uznał, że przedmiotowa decyzja zapadła na podstawie art. 46 Prawa budowlanego, a niewskazanie tegoż przepisu w sentencji badanej decyzji nie oznacza, że decyzja nie została wydana właśnie na tej podstawie prawnej, skoro wynika to z okoliczności jej wydania i z jej uzasadnienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał też, ze zarzut odwołań dot. stanowiska konserwatora zabytków przed wydaniem badanej decyzji nie wpływa na sposób rozpatrzenia tej sprawy. Art. 46 Prawa budowlanego nie przewiduje wprost, że takie uzgodnienie jest wymagane. Skoro więc taki obowiązek nie wynika wprost z tego przepisu, nie można uznać za rażące naruszenie prawa odmiennej interpretacji danej normy prawnej, gdyż przepis prawa pozwalający na różną jego wykładnię nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w oparciu o ten przepis. Mimo powyższego należy zauważyć, że w aktach sprawy organu powiatowego (nr kart 50a), znajduje się jednak pismo Wydziału Ochrony Zabytków UM [...] z dnia VII SA/Wa 1189/11 10.02.1992r., Nr. [...], wyrażające zgodę na rozbiórkę "budynków oficynowych kamienicy przy ul [...]: oficyny bocznej lewej i oficyny tylnej w całości (...)" W skardze do Sądu skarżący J. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i podniósł, że wskazany przez organ art. 46 ówczesnego prawa budowlanego nie upoważniał organu administracji państwowej do wydania nakazu rozbiórki obiektu ani też do orzekania , że obiekt nie nadaje się do remontu. Ocena taka należy jedynie do właściciela obiektu budowlanego . Zdaniem skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostaje w błędzie ustalając, że do przepisów budowlanych nie stosuje ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /Dz./ U. Nr lO.poz. 48/. Pismo Wydziału Ochrony Zabytków Urzędu Miasta [...] nie mogło zastąpić wymaganej przepisami prawa decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Skarżący wskazał, że w myśl art. 4 pkt 1 powołanej ustawy ochronie prawnej przewidzianej w przepisach ustawy , podlegają dobra kultury zwane w ustawie "zabytkami" - wpisane do rejestru zabytków. Nieruchomość przy ul. [...] jest wpisana do Rejestru Zabytków pod nr [...] i z tego tytułu podlegała ochronie prawnej z art. 27 i nast. Oczywistym jest więc, że miały do niej zastosowanie przepisy tej ustawy art. 5 pkt 1. Przepis art. 21 stanowi jednoznacznie iż wszystkie prace i roboty przy zabytkach wolno prowadzić tylko za uprzednim zezwoleniem właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zatem przedmiotowa decyzja o rozbiórce została wydana z rażącym naruszeniem Wołanych wyżej przepisów art. art. 21, art. 27 ustawy o ochronie zabytków, co powoduje lej nieważność stosownie do art. 156 par 1 pkt 2 k.p.a.. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Złożonej skardze nie można odmówić słuszności. Na wstępie zauważyć należy, że w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. VIISA/Wa 1189/11 Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowość zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami Prawa budowlanego oraz kodeksu postępowania administracyjnego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym ponieważ narusza przepisy Prawa budowlanego oraz przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7, art. 8 oraz art. 77 K.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, czyli w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Jednym z istotnych czynników mających wpływ na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracji należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania sprawy. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji (postanowień). Motywy rozstrzygnięcia powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją (postanowieniem). Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (postanowienia); (odpowiednio v. wyrok NSA z 16 marca 1998 r., II S.A. 96/98 - LEX nr 41681). Bezsporną w sprawie niniejszej jest okoliczność, że przystąpiono do rozbiórki tylnej oficyny bez zezwolenia, której jednak do czasu wydania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z dnia [...] lutego 1993r., znak: [...], nakazującej właścicielom nieruchomości przy ul. [...] dokończenie rozbiórki VIISA/Wa 1189/11 oficyny tylnej posesji [...] do styku z oficyną boczną w/w posesji była rozebrana do wysokości I kondygnacji. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że osoba dokonująca rozbiórki nie miała zgody wszystkich współwłaścicieli obiektu oaz zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wynika również, że nie było zgody wszystkich współwłaścicieli obiektu na rozbiórkę, a organ nakazujący rozbiórkę istniejącej części obiektu wydał decyzję w oparciu o ustalenia wizji lokalnej przeprowadzonej pół roku wcześniej bo w dniu 17.08.1992r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję uznał, że przedmiotowa decyzja zapadła na podstawie art. 46 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974r. Nr 38, poz. 229 z póżn. zm.), a niewskazanie tegoż przepisu w sentencji badanej decyzji nie oznacza, że decyzja nie została wydana właśnie na tej podstawie prawnej, skoro wynika to z okoliczności jej wydania i z jej uzasadnienia Zauważyć jednak należy, że art. 46 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane nie upoważnia organu administracji państwowej do wydania nakazu rozbiórki obiektu, ani też do orzekania, że obiekt nie nadaje się do remontu. Przepis ten upoważnia organ jedynie do wydania decyzji zapewniającej usunięcie stwierdzonego nieodpowiedniego stanu technicznego. W niniejszej sprawie występuje przypadek dokonywania rozbiórki obiektu wpisanego do rejestru zabytków. Zatem wszelkie prace budowlane w tym rozbiórka obiektu mogła nastąpić tylko za wyraźnym zezwoleniem właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków co wynika z postanowień art. 21 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /Dz./ U. Nr lO.poz. 48/. W rozpatrywanej sprawie zatem zostały naruszone również przepisy ustawy z dnia 10 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach /Dz.U. nr 10 poz. 48/. W myśl bowiem art. 4 tej ustawy ochronie prawnej, przewidzianej dla zabytków, podlegają m.in. obiekty, których charakter zabytkowy jest oczywisty. Rozebrany budynek niewątpliwie miał charakter zabytkowy, objęty był więc art. 27 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że bez zezwolenia właściwego konserwatora zabytków nie wolno zabytków burzyć, niszczyć, przerabiać itp. Intencją art. 46 było umożliwienie organowi administracji państwowej podejmowania działań mających na celu zapewnienie prawidłowego utrzymania obiektów budowlanych, a w konsekwencji zaś - utrzymywanie zasobów budowlanych we właściwym stanie zasobów budowlanych , a nie ich zmniejszanie poprzez zastępowanie remontów rozbiórkami. Na podstawie tego przepisu organ biorąc pod VII SA/Wa 1189/11 uwagę stwierdzony nieodpowiedni techniczny danego obiektu powinien w drodze decyzji określić wymagania zmierzające do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i zapewnienia bezpieczeństwa ludzi mienia oraz otoczenia, a także wykonania innych obowiązków przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 43 Prawa budowlanego . Przepis art. 46 Prawa budowlanego nie upoważniał organu do wydania nakazu rozbiórki obiektu ani też do uznania ,że obiekt nie nadaje się do remontu. Ocena czy dany obiekt czy dany obiekt nadaje się do remontu może należeć jedynie do właściciela obiektu budowlanego" ./por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6. 09. 1982 r. ISA 298/82, ONSA 1982/2/79 /. Zauważyć przy tym należy, że w sytuacji gdy prowadzone są roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia rozbiórki albo w sposób mogący spowodować niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, zagrożenie środowiska to w myśl postanowień art. 36 Prawo budowlanego organ wstrzymuje roboty budowlane i określa jakie czynności i zmiany lub przeróbki należy wykonać w celu uzyskania decyzji zezwalającej na wznowienie robót. W wypadku gdy wymagania i warunki, o których mowa nie zostaną spełnione w wyznaczonym terminie, właściwy terenowy organ administracji państwowej może wydać decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę. Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja zapadła z oczywistym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa budowlanego co było wynikiem naruszenia art. 7 i art. 77 w związku z art.80 Kpa . Organ administracyjny powinien podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i obowiązany jest prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Zgodnie z ark 80 k.p.a. organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, iż w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przepisów postępowania odwoławczego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, zasądził na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.