VII SA/Wa 119/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi B. K. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącym B. K. i J. K. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. I. Wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. ([...] czerwca 2017 r. - data wpływu do organu), uzupełnionym pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r., B.K.i J.K. (dalej jako Skarżący) wystąpili do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z szeregiem żądań m.in. o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak:[...], mocą której uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...] (stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp.J. pozwolenia na przebudowę części podziemnej hali tartaku w zakresie przesunięcia lokalizacji taśmociągu z wykonaniem komory na taśmociąg, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] nr [...] na działce nr [...] km [...]) i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...]. Po przeprowadzeniu wstępnych czynności wyjaśniających GINB, zawiadomieniem z dnia [...] września 2017 r., znak:[...], poinformował strony o wszczęciu na wniosek Skarżących postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...]. II. Po rozpatrzeniu wniosku Skarżących, decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 - dalej jako k.p.a.) GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...]. III. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. Skarżący zwrócili się do organu o ponowne rozpatrzenie ich sprawy zakończonej m.in. opisaną powyżej decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Niezależnie od tego, w dniu [...] grudnia 2017 r. wystąpili ze skargą na powyższą decyzję z dnia [...] listopada 2017 r., kwestionując ją w całości (data wpływu do organu – [...] grudnia 2017 r.). W związku z powyższym, GINB pismem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] przedstawiając zaistniałą sytuację zwrócił się do Skarżących o wyjaśnienie, czy wobec złożonej skargi podtrzymują wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też wniosek ten cofają. Organ wskazał, iż brak odpowiedzi w terminie 14 dni potraktowany zostanie jako podtrzymanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i spowoduje jego rozpoznanie. Jak wynika z nadesłanej do akt kopii, decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] merytorycznie rozpoznał wniosek Skarżących i utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2017 r. Decyzję doręczył Skarżącym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV. Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie należy wskazać, iż w obowiązującej w Polsce procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej (w ich aspekcie formalnym), zasadą jest obowiązek podmiotu, który nie zgadza się z konkretnym rozstrzygnięciem sprawy przez organ administracji publicznej, zanim skieruje skargę do sądu administracyjnego, wyczerpania środków odwoławczych jakie mu w tej sprawie przysługują. Reguluje to przede wszystkim art. 127 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako p.p.s.a.). Przepisy te stanowią bowiem, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, zaś od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy wprawdzie odwołanie, jednakże strona może wystąpić do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (wówczas do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji). Z kolei wskazane przepisy procedury sądowoadministracyjnej stanowią, iż skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (za wyjątkiem skargi pochodzącej od prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia ustawodawca rozumie sytuację, w której stronie nie przysługuje już żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Powyższe regulacje - jak wskazano - ustanawiają generalną zasadę zaskarżania do sądu aktów administracyjnych wydanych w indywidualnych sprawach dopiero po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji. Należy jednakowoż zauważyć, iż od dnia 1 czerwca 2017 r. w obu wskazanych procedurach dokonano bardzo istotnych zmian, które wprowadzono ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Modyfikacja dotyczy m.in. zaskarżania do sądu administracyjnego aktów pochodzących od ministrów (centralnych organów administracji publicznej) i samorządowych kolegiów odwoławczych. W znowelizowanym przepisie art. 52 § 3 stwierdzono bowiem, iż jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu do ustawy zmieniającej (druk nr 1183 Sejmu VIII kadencji) skorzystanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno być postrzegane jako prawo podmiotowe jednostki, którego treścią jest możliwość zaskarżenia decyzji i związane z tym uprawnienie strony do ponownego merytorycznego rozpoznania jej sprawy przez organ. Gwarancja ta stwarza więc jedynie określoną możliwość procesową, z której uprawniony może, lecz nie musi skorzystać. Sytuacja, w której strona wskutek własnej woli nie korzysta z możliwości wniesienia środka zaskarżenia, nie może być tym samym rozpatrywana w kontekście naruszenia art. 78 Konstytucji RP. Jak dalej wskazano w uzasadnieniu projektu, o ile w przypadku w pełni dewolutywnego odwołania zasada przewidziana w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. znajduje głębsze uzasadnienie (zapobiega bowiem wpływowi do sądu administracyjnego "lawiny" skarg na decyzje tysięcy rozproszonych organów działających w pierwszej instancji), o tyle w odniesieniu do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy może budzić wątpliwości. W tych przypadkach już w pierwszej instancji sprawa jest bowiem rozstrzygana przez organ znajdujący się u szczytu hierarchicznej struktury organów administracji, z założenia profesjonalny. W konkluzji wskazano, iż na skutek zmodyfikowania przepisów procedury sądowoadministracyjnej strona będzie miała możliwość skorzystania ze swego prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy przez ten sam organ (centralny), jednak jednocześnie skorzystanie z tego uprawnienia nie będzie stanowiło przesłanki do złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję, o której mowa w art. 127 § 3 k.p.a. To co w ocenie Sądu wymaga jednak podkreślenia, to okoliczność wprowadzenia przez ustawodawcę swoistej reguły kolizyjnej w związku z przyjętymi modyfikacjami proceduralnymi. Jak wskazuje uzasadnienie projektu, w przypadku spraw, w których występuje wiele stron, może zostać wniesiony zarówno wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jak i skarga do sądu administracyjnego dotycząca tej samej decyzji. W takich przypadkach, pierwszeństwo powinien mieć jednak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jego skuteczne (tj. z zachowaniem ustawowego terminu) wniesienie spowodowałoby bowiem, że postępowanie sądowoadministracyjne stałoby się bezprzedmiotowe, gdyż nawet w przypadku utrzymania w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji, przedmiotem ewentualnej skargi do sądu administracyjnego powinna być inna decyzja - wydana przez ministra lub SKO na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Znalazło to niewątpliwie swój wyraz w regulacji art. 54a § 1 i 2 p.p.s.a. zgodnie z którym jeżeli przed przekazaniem sądowi skargi jednej ze stron postępowania administracyjnego, inna strona tego postępowania zwróciła się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, przepisów art. 54 § 2-4 nie stosuje się. Organ rozpoznaje tę skargę jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym niezwłocznie zawiadamia stronę wnoszącą skargę (tak art. 54a § 1 p.p.s.a.). Jeżeli z kolei po przekazaniu sądowi skargi jednej ze stron postępowania administracyjnego, inna strona tego postępowania zwróciła się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy organ niezwłocznie zawiadamia o tym sąd. Sąd niezwłocznie zaś przekazuje skargę wraz z aktami sprawy temu organowi. Przepis § 1 zdanie drugie stosuje się (tak art. 54a § 2 p.p.s.a.). Ustawodawca uregulował zatem wprost jedynie sytuację kolizji środków prawnych, w której przy wielości stron postępowania złożono zarówno wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jak i skargę do sądu administracyjnego, przy czym oba te środki pochodzą od różnych stron. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją odmienną. Choć decyzja z dnia [...] listopada 2017 r. pochodzi niewątpliwie od organu centralnego (GINB), to jednak Skarżący wywiedli od niej zarówno wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jak również wnieśli skutecznie skargę do sądu administracyjnego (rozpatrywaną w niniejszym postępowaniu). Organ, po stosownym wezwaniu do złożenia wyjaśnień w tym zakresie i milczeniu Skarżących, wydał w dniu [...] marca 2018 r. rozstrzygnięcie "drugoinstancyjne" (decyzję) konsumujące wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ten sposób w obrocie prawnym funkcjonują aktualnie dwie decyzje (pierwsza i druga). Tego rodzaju sytuacja jak opisana, w której oba środki zaskarżenia wnosi ta sama strona, nie została jednak przewidziana w przyjętej przez ustawodawcę nowelizacji prawa i ustanowionej reguły kolizyjnej. W związku z powyższym, w ocenie Sądu należy dojść do przekonania, iż istnienie w obrocie prawnym decyzji "drugoinstancyjnej" wydanej przez organ centralny na skutek rozpoznanego wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją "pierwszoinstancyjną" czyni skargę wniesioną przez tę samą stronę na tę właśnie decyzję "pierwszoinstancyjną" niedopuszczalną na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przemawia za tym przede wszystkim konstrukcja znowelizowanych przepisów oraz ratio legis tej regulacji. Po pierwsze, wprowadzone zmiany ustawowe ulokowano z ramach funkcjonującej i spójnej procedury sądowoadministracyjnej, zatem wykładnia tych zmian i sytuacji faktycznych jakie mogą one w praktyce implikować musi uwzględniać ten właśnie fakt. Uprawnienia strony do wyboru środka zaskarżenia muszą więc być widziane i wykładane w sposób ścisły a nie rozszerzający, przy uwzględnieniu generalnej zasady zaskarżalności do sądu administracyjnego jedynie aktów, co do których wyczerpano administracyjny tok instancji. Po drugie, zarówno uzasadnienie projektu zmian, jak i finalne zmiany przyjęte przez ustawodawcę wskazują, iż pomimo wprowadzenia możliwości skróconej w porównaniu do dotychczasowej "ścieżki" zaskarżenia skargą rozstrzygnięć organów centralnych i SKO, priorytetowo nadal traktowany jest środek jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ze wskazanej wyżej reguły kolizyjnej wynika bowiem, iż nawet w sytuacji, w której skarga rozpatrywana jest przez sąd administracyjny, złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powoduje konieczność przekazania skargi do organu i potraktowania jej tak jak wniosku. Niewątpliwie więc ustawodawca daje prymat wnioskom o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zaś skargom wnoszonym na rozstrzygnięcie "pierwszoinstancyjne". Po trzecie, wspomniane zmiany ustawowe umożliwiają stronie wybór drogi zaskarżenia wydawanych przez organy centralne decyzji "pierwszoinstancyjnych" (administracyjna lub od razu sądowa). Jest to jednak uprawnienie, które należy odczytywać w ścisłym powiązaniu z założeniem racjonalności działania osoby niezadowolonej z wydanej w jej sprawie decyzji i zaproponowanym jej przez ustawodawcę schematem dalszego postępowania. Skoro więc na skutek działań samej strony wytworzona została sytuacja, w ramach której decyzja "pierwszoinstancyjna" organu centralnego została zaskarżona zarówno wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jak i skargą kierowaną do sądu administracyjnego, a jednocześnie próby wyjaśnienia tej sytuacji przez organ nie rozwiały wątpliwości co do intencji strony w efekcie czego organ zobowiązany był rozpoznać i rozpoznał wniosek oraz wydał rozstrzygnięcie "drugoinstancyjne", wówczas skarga strony na decyzję "pierwszoinstancyjną" traci rację bytu a przez to jej badanie staje się niedopuszczalne. Po czwarte, w obecnych realiach wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i skarga są równorzędnymi środkami prawnymi służącymi zakwestionowaniu, choć na różnych poziomach, decyzji "pierwszoinstancyjnej" organu centralnego. Środki te nie są przy tym środkami konkurencyjnymi w tym sensie, że wniesienie jednego z nich nie wyłącza teoretycznej możliwość wniesienia drugiego. To jednak nie oznacza, iż dopuszczone jest skuteczne wniesienie obu tych środków i zainicjowanie równoległych procedur kontroli tej samej decyzji (z jednej strony w postępowaniu administracyjnym z drugiej strony w postępowaniu sądowym). Należy bowiem zwrócić uwagę na różny zakres kontroli sprawowany tak w postępowaniu administracyjnym jak i w sądowym. Niemniej jednak z przytoczonych już względów, zwłaszcza priorytetowego traktowania przez ustawodawcę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, iż ma on pierwszeństwo przed skargą i to nawet w sytuacji jego późniejszego wniesienia. Po piąte, trudno przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji "drugoinstancyjnej" na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy może zostać niedostrzeżone w postępowaniu sądowym, wywołanym skargą na decyzję "pierwszoinstancyjną". Taka sytuacja jest nie do pogodzenia z istotą sądowej kontroli administracji publicznej, przejawiającej się, pomimo wprowadzonych zmian, nadal w kontroli aktów ostatecznie (finalnie) rozstrzygających sytuację obywatela. Reasumując, jeżeli zaistnieje sytuacja taka jak w sprawie niniejszej, iż decyzja "pierwszoinstancyjna" organu centralnego zostanie zaskarżona zarówno skargą jak i wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś na skutek rozpoznania wniosku organ wyda decyzję "drugoinstancyjną", wówczas skarga na decyzję "pierwszoinstancyjną" podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Strona ma natomiast możliwość zakwestionowania skargą decyzji "drugoinstancyjnej" na ogólnych zasadach i w ten sposób poddania całej sprawy kontroli sądowej. W powyższej sytuacji orzeczono o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.