VII SA/Wa 1190/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania - utrzymał w mocy to postanowienie. Uzasadniając postanowienie, GINB wyjaśnił na czym polega postępowanie w sprawie wniosku o wznowienie postępowania, jakie są jego etapy, jak również zakres badania przez organ w poszczególnych etapach postępowania wznowieniowego.. W związku z nieprecyzyjnym wskazaniem żądania zawartego we wniosku, [...]WINB pismem z dnia 22 listopada 2016 r. wezwał skarżącego do wskazania przyczyn wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 lub 145a lub 145b k.p.a. i o wyjaśnienie, kiedy dowiedział się o okoliczności stanowiącej przywołaną we wniosku podstawę do wznowienia postępowania. Skarżący w piśmie z dnia 14 grudnia 2016 r., udzielił odpowiedzi na ww. wezwanie, nadal jednak nie precyzując swojego żądania w zakresie wskazanym w wezwaniu organu wojewódzkiego z dnia 22 listopada 2016 r. [...]WINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją własną z dnia [...] września 2013 r., wskazując, że wyjaśnienia wnioskodawcy zawarte w piśmie z dnia 14 grudnia 2016 r. nie zawierają informacji, do udzielenia których został on wezwany. Samo przywołanie punktów 1, 2, 4 i 6 art. 145 § 1 k.p.a. nie wystarcza zaś, aby wniosek spełniał wymogi formalne do jego rozpatrzenia. Brak jest bowiem wykazania, które dowody zostały sfałszowane, w wyniku jakiego przestępstwa decyzja została wydana i przedłożenia dowodu na tą okoliczność, wykazania interesu prawnego oraz przedłożenia dokumentów z których by wynikał ten interes prawny wnioskodawcy w sprawie w sprawie przedmiotowego zjazdu oraz wskazania stanowisko jakiego organu wnioskodawca ma na uwadze i dlaczego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Sfałszowanie dowodu musi być potwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu. Strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany. Nie jest rzeczą organu administracji przeprowadzanie takiego dowodu we własnym zakresie. Skarżący nie wskazał orzeczenia potwierdzającego, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Należy podzielić też, zdaniem organu, stanowisko [...] WINB, że [...] nie przedstawił żadnego orzeczenia stwierdzającego, że w niniejszej sprawie doszło do popełnienia przestępstwa. Przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt. 2 k.p.a. ograniczona jest przedmiotowo wyłącznie do stanów faktycznych, w których wydana decyzja była wynikiem przestępstwa, w którym czyn karalny skierowany był wobec funkcjonariusza publicznego, lub funkcjonariusz publiczny uczestniczył w czynie karalnym, w wyniku którego została wydana decyzja. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organ wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia właściwie wskazał, że na podstawie przesłanki art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Z wyjaśnienia zawartego w piśmie z dnia 14 lutego 2016 r. wynika, że o decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2013 r. znak: [...], [...] dowiedział się z pisma [...]WINB z dnia [...] lutego 2016 r., otrzymanego w dniu 19 lutego 2016 r. Wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony do PINB w [...] w dniu [...] listopada 2016 r. tj. niemal 9 miesięcy po podjęciu informacji o ostateczności decyzji [...] WINB, a więc po upływie terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. [...] we wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] WINB z dnia [...] września 2013 r., jako przesłankę wskazał również art. 145 § 1 pkt. 6 k.p.a., nie wskazując okoliczności wypełniających ww. przesłankę - co uniemożliwiło organowi rozpatrującemu wniosek stwierdzenie czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a. W ocenie GINB, [...]WINB prawidłowo postanowieniem odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją własną z dnia [...] września 2013 r., znak: [...] Z tym postanowieniem nie zgodził się jednak skarżący, który pismem datowanym na 12 maja 2017 r. zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ze skargi wynika, że nie zgadza się z ustaleniami organu, jakoby miał nie dochować terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Skarżący wyjaśnił, że przysługuje mu przymiot strony i zachował termin, co ma wynikać również z uwagi z wyroku WSA w Rzeszowie z 24 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 111/14. Skarżący wniósł o przyznanie mu prawa pomocy poprzez zwolnienie od kosztów i ustanowienie pełnomocnika z urzędu. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o oddalenie skargi. W związku z tym, że tut. Sąd postanowieniem 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1190/17 przyznał skarżącemu prawo pomocy w postaci pełnomocnika z urzędu i zwolnienia od kosztów sądowych, jak również biorąc pod uwagę treść skargi, nastręczającą trudności w prawidłowym zrozumieniu wywodów skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał ustanowionego pełnomocnika z urzędu do sprecyzowania skargi przed rozprawą. Adw. [...], w wykonaniu zarządzenia Sądu, podtrzymała w piśmie z dnia 2 stycznia 2018 r. stanowisko skarżącego i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego i "przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania" oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej. W uzasadnieniu pisma wskazała, że oba postanowienia w sprawie wydane zostały "z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności przepisu art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a.". Zdaniem pełnomocnik skarżącego, organa błędnie przyjęły obowiązywanie w prawie administracyjnym fikcji powszechnej znajomości prawa, więc tym samym nie można oczekiwać od skarżącego, aby poprawnie wniósł podanie o wznowienie postępowania. Obowiązkiem organu było udzielenie mu w tym wszelkiej możliwej pomocy, wyjaśnień i pouczeń. Pouczenia, jakie otrzymał skarżący nie były wystarczające, by w pełni zrozumiał, co ma uczynić. Takie zaś działania organu nie budują zaufania obywatela do władzy publicznej. Obowiązkiem organów było czuwanie nad tym, aby skarżący nie poniósł negatywnych skutków nieznajomości prawa, a ponadto powinny były w sposób pogłębiony zbadać okoliczności sprawy i ewentualnie wezwać skarżącego do dalszego doprecyzowania stanowiska w sprawie. Pełnomocnik skarżącego wyjaśniła też, ze dowiedział się on "o fakcie, że może złożyć taki wniosek w terminie 30 dni został poinformowany pismem z 1 lipca 2016, które otrzymał 18 lipca 2016. W dniu 12 sierpnia 2016 r. miał złożyć wnioski o wznowienie postępowania". Dlatego też – zdaniem pełnomocnik skarżącego – dotrzymał terminu do złożenia wniosków, ale "okoliczności te nie zostały w ogóle wyjaśnione". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami i powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie było prawidłowe, natomiast skarga nie jest zasadna. Niewątpliwie, jak słusznie wskazuje na to pełnomocnik skarżącego, należyte przestrzeganie przez organ zasad ogólnych prawa administracyjnego nakazuje temu organowi mieć każdorazowo na uwadze, że to właśnie na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek działania praworządnego i uwzględniającego prawdę obiektywną (art. 6 i 7 k.p.a.). Strona może nie zrozumieć znaczenia użytego wobec niej formalistycznego języka (bez stosownego wyjaśnienia) terminologii prawniczej w rodzaju "precyzyjne wskazanie żądania". Jeżeli z pism, kierowanych przez stronę w toku postępowania wynika, że jest ona nieporadna prawnie, to obowiązkiem organu jest (art. 9 k.p.a.) takie sformułowanie żądania do strony, aby zrozumiała ona jego treść i to, co – zdaniem organu – powinna wykazać w celu prawidłowego ustalenia przez organ treści żądanej czynności. Obowiązkiem organu administracji jest należyte i wyczerpujące informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zaniechanie organu w tym zakresie narusza art. 9 k.p.a. Użyte przez ustawodawcę sformułowania "należyte" i "wyczerpujące" informowanie strony oznacza, że organ powinien uwzględnić przy formułowaniu swych pism do strony, że żądanie tylko wówczas odniesie skutek, jeśli jest zrozumiałe dla strony. W sprawie niniejszej, organ wzywając skarżącego do sprecyzowania wniosku, sformułował treść tego wezwania niewątpliwie w sposób poprawny, ale dla osoby posiadającej wiedzę praktyczną lub teoretyczną w zakresie spraw administracyjnych, a nie dla osoby bez takiego wykształcenia lub praktyki. Nie należy zapominać, ze celem nałożenia przez ustawodawcę w art. 9 k.p.a. obowiązku na organ jest to, że to właśnie organy mają czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i dlatego organy mają udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Dopiero więc, gdy stronie organ takich zrozumiałych wskazówek odnośnie tego, co musi wykazać w celu zrozumienia jej żądania, udzieli (np. w wezwaniu do sprecyzowania wniosku), a strona z obowiązku się nie wywiążę, organ może rozważać wpływ tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia, ale nie może z tego powodu dowolnie i w sposób dla strony ewidentnie niekorzystny określać, którego postępowania żądanie miało dotyczyć. Stanowisko takie zajął też tut. Sąd w sprawie o sygn.. VII SA/Wa 52/17, uchylając wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r. w sprawie ze skargi [...] zaskarżone postanowienie GINB, wydane również w przedmiocie żądania wznowienia postępowania. O ile jednak w ww. sprawie Sąd dostrzegł naruszenie przez organa wspomnianych zasad nadrzędnych prawa administracyjnego, o tyle w sprawie rozstrzyganej niniejszym wyrokiem takich uchybień organowi przypisać nie można. Na wstępie wyjaśnić należy, że bez wątpienia analiza wniosku skarżącego, zarówno z dnia 9 września 2016 r., jak i z dnia 9 listopada 2016 r. nasuwać może liczne wątpliwości interpretacyjne. Dlatego też uznać należy, że już treść opracowanego przez [...] WINB pisma z dnia 3 października 2016r., skierowanego do skarżącego, wskazuje na wysoką dbałość organu w zakresie wywiązania się organu z obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ bowiem nie tylko w sposób zrozumiały i precyzyjny wyjaśnił, jak należy sporządzić wniosek o wznowienie postępowania i jakie jego elementy są istotne i niezbędne, ale również w sposób zrozumiały nawet dla osoby nieporadnej prawnie wezwał skarżącego do sprecyzowania wniosku. Co więcej, [...]WINB w udzielonej skarżącemu pismem z dnia 16 listopada 2016 r. odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia 14 października 2016 r., (stanowiącego odpowiedź na ww. pisma [...]WINB z 3 października 2016 r.) ponownie wskazał na istniejące braki formalne pisma skarżącego, informując go, że wobec ich nieuzupełnienia organ musi wniosek pozostawić bez rozpoznania. Ponowne wyjaśnienie sprawy przez [...]WINB nastąpiło w piśmie do skarżącego z dnia 18 stycznia 2017 r.; organ dokonał zwięzłego podsumowania stanu sprawy i uczynił to w sposób przejrzysty. Niezależnie od powyższego, [...]WINB w piśmie z dnia 22 listopada 2016 r., stanowiącym wyjaśnienie istotnych braków, zawartych w piśmie skarżącego z dnia 9 listopada 2016 r., skierowanym do [...]WINB za pośrednictwem PINB w [...] (i zakwalifikowanym następnie, jako kolejny wniosek o wznowienie postępowania), w sposób bardzo wyczerpujący i jasny poinformował skarżącego o charakterze postępowania wznowieniowego i wymaganiach z nim związanych, brakach, jakie zawiera wniosek skarżącego oraz wezwał skarżącego w sposób zrozumiały do uzupełnienia braków formalnych pisma z dnia 9 listopada 2016 r.; m.in. poprzez wyjaśnienie, kiedy dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę wniosku. Na skutek ww. pisma [...]WINB, skarżący w piśmie z dnia 14 grudnia 2016 r. wyjaśnił, że dochował terminu "30-stu dni (...) a to dlatego, że wg, Waszego pisma z dn. 9.02.16, otrzym; w dn. 19.02.16 o tym się dowiedziałem". To wyjaśnienie, dokonane osobiście przez skarżącego powoduje, że niezasadnym jest twierdzenie pełnomocnik skarżącego, jakoby dochował on terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Rację ma natomiast organ I i II instancji, że w takie sytuacji należało uznać, że złożenie w dniu 15 listopada 2016 r. (data wpływu do organu) wniosku o wznowienie postępowania nastąpiło z uchybieniem - i to wielokrotnym - terminowi, wynikającemu z art. 148 § 1 k.p.a. lub art. 148 § 2 k.p.a. Organa I i II instancji słusznie uznały ponadto, że wskazanie przez skarżącego jednostek redakcyjnych art. 145 k.p.a. w postaci przytoczenia treści punktów paragrafu 1 tego artykułu nie wypełnia wymogu wykazania konkretnych i występujących w danej sprawie przesłanek wznowieniowych. O ile można byłoby twierdzić, że wynikającym z zasad ogólnych prawa administracyjnego obowiązkiem organu byłoby prowadzenie postępowania zmierzającego do potwierdzenia, czy dana przesłanka rzeczywiście wystąpiła, o tyle nie można skutecznie prawnie domagać się od organu, aby za stronę ustalał, co jest przesłanką wznowienia. To strona powinna okoliczności takie określić. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, który mógłby potwierdzać ogólnikowe i nieodniesione do konkretnej sprawy, mającej być wznowioną, twierdzenie skarżącego, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, że decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu lub, że decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Analiza akt sprawy nie potwierdza więc i stawianego przez pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 2 stycznia 2018 r. zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, "w szczególności przepisu art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a.". Organ nie naruszył zasady prawdy obiektywnej, gdyż ww. działania [...] WINB zmierzały właśnie do jej ustalenia. Cały niezbędny do rozpatrzenia materiał dowodowy został przez organ zebrany i rozpatrzony; podkreślić należy, że w pismach składanych przez skarżącego nie można doszukać się powołania na takie okoliczności lub dowody, które nie zostałyby przez organ I i II instancji zebrane – o ile istniały. Co więcej, pisma organów, kierowane do skarżącego jasno wskazują na te kwestie, które [...] mógłby wyjaśnić, a więc skoro tego nie uczynił to trudno od organu wymagać, aby w takim zakresie stronę zastępował. W ocenie więc Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, opisany w niniejszym uzasadnieniu sposób działania organu wprost uzasadnia tezę, że postępowanie administracyjne prowadzone było w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a organ - zarówno I jak i II instancji - kierował się zasadami bezstronności i równego traktowania. Z przyczyn wykazanych w uzasadnieniu wyroku, zdaniem tut. Sądu, organa obu instancji należycie i wyczerpująco informowały skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Dlatego też uznać należy, że organa należycie czuwały nad tym, aby skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielały mu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zaskarżone postanowienie GINB było więc prawidłowe i w żaden sposób nie naruszało prawa. Organ ten dokonał należytej kontroli postanowienia [...] WINB i orzekł w sposób, który był uzasadniony wynikiem tej kontroli; co zresztą GINB poprawnie wyjaśnił w uzasadnieniu tak faktycznym, jak i prawnym. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.