VII SA/Wa 1191/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2013 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J. K. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Przedmiotem skargi wniesionej przez B. O. jest decyzja Wojewody M. z [...] marca 2013 r. Nr [...], wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] grudnia 2012 r. Nr [...], Starosta W. działając na podstawie art. 28, art. 31 ust. 1 pkt 1, art. 33 ust. 1 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), udzielił M. K. pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego zlokalizowanego w Z. przy ul. M. [...] na działce o nr ew. [...] obręb [...] w zbliżeniu do granicy z działką o nr ew. [...] obręb [...], z zachowaniem wyszczególnionych w decyzji warunków. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 9 października 2012 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę części budynku mieszkalnego przy ul. M. [...] w Z. , w następstwie, którego organ pierwszej instancji zawiadomił strony wszczęciu postępowania i o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy oraz składania uwag i wniosków. Zaznaczył, że w dniu 19 listopada 2012 r. do Starostwa w W. wpłynęły pisma J. Z., J. F., K. i W. G. oraz B. i B. O. z zastrzeżeniami do planowanej rozbiórki, w których poinformowano o osobach mieszkających w budynku przeznaczonym do rozbiórki, a także dołączono kserokopię decyzji Burmistrza Miasta Z. z [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] o odmowie wymeldowania B. O. i B. O., zameldowanych na pobyt stały przy ul. M. [...] w Z. Organ pierwszej instancji nadmienił, iż pismem z 27 listopada 2012 r. M. K. został wezwany do usunięcia braków i nieprawidłowości we wniosku o pozwolenie na rozbiórkę, na które odpowiedziała K. H. pismem z 3 grudnia 2012 r. Podkreślił również, iż pismem z 27 listopada 2012 r. zwrócił się z prośbą do B. i B. O. o dostarczenie prawomocnej decyzji Burmistrza Miasta Z. z [...] kwietnia 2010 r. znak:[...] orzekającej o odmowie wymeldowania. Następnie wskazał, iż do dnia wydania decyzji Nr [...] nie wpłynęła odpowiedź na ww. pismo. Mając na uwadze powyższe, Starosta W. stwierdził, iż w postępowaniu w sprawie pozwolenia na rozbiórkę brak jest norm prawnych, które chroniłyby interes osób sprzeciwiających się rozbiórce ze względu na przysługujące im prawa do korzystania z nieruchomości, zaś przesłanki udzielenia pozwolenia na rozbiórkę dotyczą wyłącznie zgodności rozbiórki z przepisami prawa oraz wymogami bezpieczeństwa ludzi i mienia. Nadto, Starosta dodał, że organ rozstrzygający w sprawie pozwolenia na rozbiórkę badając prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cel budowlany opiera się wyłącznie na załączonej do wniosku zgodzie właściciela obiektu, bowiem w świetle ustawy nie jest wymagana zgoda innych osób posiadających prawo do korzystania z obiektu. Natomiast ochrony swoich interesów, jak zauważył organ I instancji, osoby te, mogą dochodzić na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Starosta podał przy tym, że inwestor dołączył do wniosku zgodę właściciela obiektu, o której mowa w art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, szkic usytuowania obiektu budowlanego, opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych oraz opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Opisana decyzja została doręczona m. in. B. O. i B. O., (ale z rozdzielnika tej decyzji wynika, iż osoby te otrzymały wskazaną decyzję tylko do wiadomości, a nie jako strony postępowania), którzy wnieśli następnie od niej odwołanie. Po rozpatrzeniu wskazanego odwołania, Wojewoda M. decyzją z [...] marca 2013 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 104 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy powołał przepis art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego i wskazał, że z akt sprawy wynika, że M. K. będący pełnomocnikiem K. H., przedstawił "Oświadczenie" K. H., iż jest ona jedyną właścicielką budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przeznaczonego do rozbiórki, zlokalizowanego przy ul. M. [...] w Z. oraz, że wyraża zgodę na jego rozbiórkę, sporządzony przez K. H. "Opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych", jak również "Opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia", a także mapę przedstawiającą usytuowanie obiektu budowlanego. Poza tym K. H., pismem z 3 grudnia 2012 r. uzupełniła braki i nieprawidłowości wniosku o pozwolenie na rozbiórkę, (wymienione w wezwaniu Starosty W. z [...] listopada 2012 r. znak: [...]). Organ odwoławczy stwierdził następnie, że B. i B. O. nie przysługują prawa stron w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy powołał przepis art. 28 k.p.a. i wyjaśnił, że o tym, czy ktoś ma interes prawny przesądzają przepisy prawa materialnego. Chodzi tu przy tym o takie przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla danego podmiotu prawa lub obowiązki pozostające w związku z rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu administracyjnym w konkretnej sprawie. Organ wskazał również, że w niniejszej sprawie pismami z 1 lutego 2013 r., znak: [...] zwrócił się do odwołujących o wykazanie indywidualnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi, B. O. i B. O. wskazali, iż zamieszkują w budynku położonym przy ul. M. [...] w Z. od 1986 r. oraz, że B. O. posiada pełnomocnictwo swojej siostry K. H. do zarządzania nieruchomością i umowę zawartą z PGE w W. dotyczącą dostawy energii elektrycznej do ww. posesji. Dostrzegając powyższe, Wojewoda M. stwierdził, że na podstawie zgromadzonych akt przyjąć należy, iż odwołujący się nie posiadają tytułu prawnego do władania przedmiotową w sprawie nieruchomością. Organ wskazał, że wprawdzie odwołujący się przedstawili kopię pełnomocnictwa udzielonego przez K. H. w 1987 r., upoważniającego B. O. do zarządu i administracji majątkiem K. H. oraz wszelkich działań wobec urzędów administracji państwowej, jednakże z akt sprawy wynika, że K. H. – właścicielka budynku przy ul. M. [...] w Z. powołała obecnie M. K. na swojego pełnomocnika. Nadto organ odwoławczy dodał, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek oryginału dokumentu stanowiącego, iż B. O. w dalszym ciągu sprawuje funkcję zarządcy majątku K. H. W końcowych rozważaniach organ drugiej instancji wskazał także, iż z kserokopii decyzji Burmistrza Miasta Z. z [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] wynika, iż pełnomocnictwo udzielone przez K. H. dla B. O. do zarządzania i administrowania ww. budynkiem zostało w dniu 15 kwietnia 2010 r. odwołane. Podsumowując Wojewoda M. stwierdził, iż z racji zajmowanego lokalu odwołujący mają interes faktyczny związany z rozbiórką spornego obiektu, nie mają natomiast interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Podkreślił, że odwołujący się nie są właścicielami, użytkownikami wieczystymi ani zarządcami spornego budynku, jedynie zamieszkują wspomniany obiekt budowlany, zaś K. H. jest właścicielką budynku zaplanowanego do rozbiórki, wobec czego przysługuje jej prawo własności, dające jej najpełniejsze władztwo nad rzeczą i skuteczne wobec wszystkich podmiotów (erga omnes). Z tych tez przyczyn należało umorzyć postępowania odwoławcze w niniejszej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Wojewody M., skarżąca – B. O. wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jako naruszających prawo. W uzasadnieniu skargi skarżąca nie zgodziła się z nakazem rozbiórki przedmiotowego obiektu i stwierdziła, iż nakaz ten jest niezgodny z prawem. Podniosła, że od wielu lat zamieszkuje przedmiotowy w sprawie budynek, zarządza posesją i rozbudowała dom, który przeznaczony jest do rozbiórki. Dodała, że w trakcie zamieszkiwania dokonywała wielu remontów i wszelkich opłat związanych z funkcjonowaniem i zamieszkiwaniem w tym domu. Skarżąca wskazała, iż z siostrą – K. H., która wyjechała do Niemiec zawarły ustnie umowę, że dom w ½ części należy do niej, jednak nie zostało to uregulowane prawnie. Poinformowała, że złożyła wniosek do Sądu Rejonowego w W. o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca nadmieniła także, że w 2010 r. decyzją Burmistrza Miasta Z. nie została wymeldowana na wniosek K. H. Poinformowała, że obecnie toczy się ponownie postępowanie o jej wymeldowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M., podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd nie podzielił argumentów w niej podniesionych, nie znalazł też żadnych innych powodów, które uzasadniałyby wzruszenie kwestionowanego w sprawie orzeczenia, stosownie do treści art. 145 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie Sąd w tym miejscu zauważa, iż wobec formalnego charakteru zaskarżonej decyzji, nie mógł kontrolą w sprawie objąć decyzji ją poprzedzającej wydanej przez Starostę W. o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego. Wobec przedmiotu skargi, Sąd mógł jedynie ocenić, czy organ odwoławczy miał podstawy prawne i faktyczne do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. -Przypomnieć bowiem należy, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody M. z [...] marca 2013 r. Nr [...], wydana na skutek rozpatrzenia odwołania B. O. i B. O. wniesionego od decyzji Starosty W. z [...] grudnia 2012 r. Nr [...]. Ostatnio wymienioną decyzją organ, po rozpatrzeniu wniosku inwestora – Ma. K., udzielił pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w Z. przy ul. M. [...] na działce o nr ewid. [...] obręb [...], w zbliżeniu do granicy z działką o nr ewid. [...] obręb [...]. Postępowanie w sprawie zainicjowane zostało wnioskiem inwestora z 9 października 2012 r., do którego załączone zostało oświadczenie K. H. wskazujące na to, iż jest ona jedyną właścicielką budynku objętego ww. wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę i wyraża zgodę na jego rozbiórkę. Przed wydaniem decyzji w sprawie przez organ I instancji, B. i B. O. złożyli pismo, sprzeciwiając się w nim rozbiórce ww. budynku i podnosząc, że od wielu lat w nim zamieszkują. Organ I instancji wydając decyzję stanowisko to miał na względzie, ale uznał, że nie może ono (wobec obowiązujących przepisów prawa), zasadniczo wpłynąć na wynik sprawy. Nadto, rozdzielnik decyzji organu I instancji wskazuje na to, że zdaniem Starosty, ww. osoby nie posiadają w sprawie interesu prawnego (decyzję doręczono im bowiem tylko do wiadomości). Taki też pogląd przedstawił w sprawie Wojewoda M. Organ ten uznał, że B. O. i B. O. nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a to powoduje, że odwołanie, które wnieśli od decyzji Starosty W. nie może zostać merytorycznie rozpatrzone (tj. nie może skutkować przeprowadzeniem postępowania odwoławczego i nie może w efekcie doprowadzić do weryfikacji w postępowaniu zwykłym decyzji organu I instancji). W tych też okolicznościach Wojewoda M. uznał, że zasadne jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przyjął przy tym, iż z uwagi na przedmiot sprawy interes prawny odwołujących się należało zbadać w oparciu o ww. art. 28 k.p.a., z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Przyjął również, że o interesie prawnym skarżącej w rozumieniu wskazanej normy prawnej nie może świadczyć wieloletnie korzystanie z budynku objętego wnioskiem o rozbiórkę. Z racji zajmowanego lokalu odwołujący się mają wprawdzie interes faktyczny, ale nie mają interesu prawnego w rozumieniu ww. przepisów prawa. Nie są właścicielami, użytkownikami wieczystymi ani zarządcami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a jedynie zamieszkują wspomniany obiekt, objęty wnioskiem, a stanowiący własność K. H. (będącej jedyną jego właścicielką). -Sąd tak dokonaną ocenę sprawy, w pełni podziela. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo uwzględnił w sprawie art. 28 k.p.a. i posiłkowo (z uwagi na przedmiot sprawy) przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nadto - dokonał prawidłowej oceny okoliczności sprawy w kontekście wskazanych norm prawnych. W konsekwencji, organ ten zasadnie orzekł w sprawie, w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, iż środek zaskarżenia decyzji administracyjnej, jakim jest odwołanie, który jest sposobem wzruszenia decyzji nieostatecznej, stanowi gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Oznacza to, że strona postępowania niezadowolona z wydanej decyzji ma prawo domagać się, w drodze złożonego odwołania, ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Stosownie jednak do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. W sytuacji więc, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, organ ten -przed wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie- dokonuje sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo, w tym - czy pochodzi od strony postępowania. Jeżeli organ ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania, obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze. Taki też powód wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze został wskazany przez Wojewodę M. w zaskarżonej decyzji. Organ ten uznał, iż odwołujący się nie są stroną w sprawie i przedstawił w uzasadnieniu decyzji wystarczającą analizę w tym zakresie, uwzględniającą wszystkie te aspekty, które mogły mieć jakiekolwiek znaczenie prawne, w tym te - istotne dla samych odwołujących się. W ocenie Sądu, analiza ta potwierdza zasadność i prawidłowość wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia. -I tak, organ słusznie przede wszystkim wskazał na to, że interes prawny odwołujących się należało oceniać w oparciu o art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie utrwalone jest już stanowisko, że o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Inaczej mówiąc, aby mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym należy wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku, w oparciu o który można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakieś potrzeby lub żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Trzeba też podkreślić, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie przepisu prawa materialnego. Organ zasadnie również uwzględnił -posiłkowo- w sprawie przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten jest przepisem szczególnym do art. 28 k.p.a., a jako taki nie podlega interpretacji rozszerzającej i z tej przyczyny znajduje bezpośrednie zastosowanie wyłącznie w postępowaniach o pozwolenie na budowę, a nie w innych postępowaniach administracyjnych. Postępowanie w niniejszej sprawie nie dotyczyło pozwolenia na budowę, a pozwolenia na rozbiórkę. Stąd też ustalając przymiot strony odwołujących się należało przede wszystkim uwzględnić ww. art. 28 k.p.a., a jedynie uzupełniająco zastosować przytoczony przepis Prawa budowlanego, albowiem w istocie można zgodzić się z organem, że oprócz inwestora i właściciela budynku przeznaczonego do rozbiórki, tylko podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w otoczeniu wskazanego obiektu, będą posiadały interes prawny w tego rodzaju sprawach. Uwzględniając ww. przepisy, Wojewoda M. wziął pod uwagę, że sprawa dotyczy pozwolenia na rozbiórkę budynku, którego jedynym właścicielem jest K. H. oraz, że osoba ta wyraziła zgodę na jego rozbiórkę. Ustalił przy tym, że odwołujący się wprawdzie zamieszkują w przedmiotowym budynku od wielu lat (i z tego wywodzą swój interes prawny w sprawie), ale nie mają żadnego tytułu prawnego do wskazanego obiektu. B. O. posiada jedynie pełnomocnictwo K. H. do zarządzania nieruchomością (którego kopię przedstawiła), ale materiał dowodowy sprawy wskazuje na to, że pełnomocnictwo to zostało odwołane (jest nieaktualne) oraz, że wolą właściciela obiektu jest jego rozebranie. W ocenie Sądu, wobec takich okoliczności faktycznych, organ odwoławczy słusznie w konsekwencji przyjął, że odwołujący się nie mają w sprawie interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny, albowiem wprawdzie są zainteresowani, aby nie doszło do rozbiórki budynku, ale nie mogą swojego stanowiska w sprawie oprzeć na konkretnym przepisie prawa. Postępowanie dotyczy pozwolenia na rozbiórkę budynku, do którego w chwili obecnej nie mają oni żadnych praw i nie mogą skutecznie sprzeciwić się woli właściciela obiektu i planom inwestora (które to nie koniecznie muszą być zrealizowane – co istotne, decyzja I instancji udzieliła pozwolenia na rozbiórkę, a nie nakazała dokonania rozbiórki). To wszystko musiało w efekcie skutkować (z uwagi na etap postępowania) zastosowaniem ww. art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu. Stosownie bowiem do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Z przedstawionych względów, rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd uznał za zgodne z prawem. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O kosztach dla pełnomocnika świadczącego pomoc prawną z urzędu, Sąd orzekł na zasadzie art. 250 p.p.s.a