VII SA/Wa 1192/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2012 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2010 r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego D. K. kwotę 500 zł (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia ‘[...] września 2010 r., znak: [...], stwierdzającą na wniosek K. z siedzibą w [...], nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], przenoszącej na rzecz Pana D. K. decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r" znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą K. Z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na terenie nieruchomości nr ew. [...], obr. [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, iż analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym. Powodem, dla którego organ uznał, że w decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę nastąpiło naruszenie prawa w stopniu rażącym było to, że D. K. nie przedstawił zgody K. na przeniesienie decyzji Prezydenta Miasta [...], wobec czego organ I instancji winien był odmówić przeniesienia ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., na rzecz Pana D. K.. Wskazano też, że D. K. w chwili złożenia wniosku o przeniesienie pozwolenia na budowę był wspólnikiem K. i jednocześnie jej prokurentem (odpis z KRS wg stanu na dzień 26 czerwca 2007 r.). Podkreślono również, iż Zarząd Spółki był jednoosobowy, Prezesem Zarządu był wówczas M. R., a do reprezentowania Spółki w przypadku zarządu jednoosobowego upoważniony był prezes zarządu Spółki łącznie z prokurentem. Okoliczności powyższe wynikają z odpisu z Rejestru Przedsiębiorców oraz Aktu Notarialnego dotyczącego zawiązania spółki Rep. [...]). Organ podał również, że zgoda K. na przeniesienie pozwolenia na budowę podpisana została jedynie przez D. K., a więc tylko przez prokurenta z naruszeniem zasad reprezentacji Spółki, zatem nie można uznać, iż została udzielona przez K.. Jak przyjął organ, załączone do akt pełnomocnictwo z dnia [...] czerwca 2009 r., upoważniało wprawdzie D,. K. do zawarcia w imieniu i na rzecz K. umowy, przepisanie udzielonego Spółce pozwolenia na budowę na D. K. (jako osoby fizycznej), jednakże pełnomocnictwo to zostało podpisane jedynie przez M.R. Prezesa Konsens Sp. z o.o., nie zostało natomiast podpisane przez prokurenta, a zatem nie można uznać, w świetle ustaleń umowy spółki co do zasad reprezentacji, iż pełnomocnictwo to zostało udzielone przez K. Zauważono też, iż z treści ww. pełnomocnictwa, podobnie jak z treści uchwały zgromadzenia wspólników, zezwalającej na przeniesienie pozwolenia, nie wynika, w stosunku do jakiej decyzji nastąpić ma przeniesienie. Odnosząc się jednocześnie do argumentacji odwołania powtórzonej w skardze, organ wyjaśnił, iż z dołączonej do odwołania z dnia [...] września 201Or. Uchwały Zgromadzenia Wspólników K. wyrażającej zgodę na zawarcie przez prokurenta spółki D. K. działającego w imieniu i na rzecz K. umowy, nie wynika jakiej decyzji o pozwoleniu na budowę ona dotyczy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczas zajęte stanowisko. W postępowaniu sądowym ustalono nadto, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji nastąpiły w Spółce daleko idące zmiany przedmiotowe i podmiotowe. Spółka występuje obecnie pod nazwą B., zmienił się także stan osobowy Spółki i jej organów. Złożone w postępowaniu sądowym przez Spółkę pismo określane jako cofnięcie skargi, zostało włączone do akt, gdyż z jego treści wynika, że Spółka chce cofnąć wniosek o unieważnienie decyzji, a nie skargę złożoną do Sądu. W tych okolicznościach skarga podlegała rozpoznaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w stopniu dostatecznym oraz dokonanie wadliwych ocen kwestii związanej z naruszeniem prawa w decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę. W okolicznościach wadliwej oceny stanu faktycznego sprawy nie do zaakceptowania okazały się też wnioski organów co do kwalifikowanego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie nadzwyczajnym (art. 156 § 1 k.p.a.), co nie oznacza, że organ nadzorczy nie był obowiązany do przeprowadzenia tego postępowania z zachowaniem ogólnych reguł. Art. 7 k.p.a. stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W przepisie tym została wyrażona naczelna zasada Kodeksu postępowania administracyjnego - zasada prawdy obiektywnej (materialnej), zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto wymieniona wyżej zasada została wyrażona również w innych przepisach Kodeksu, m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, 80. Prawda materialna to inaczej zgodność wyobrażenia (osądu) z obiektywną rzeczywistością. W związku z powyższym, zasada prawdy obiektywnej ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy, organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawną. W ten sposób organ przesądza o powstaniu określonego obowiązku bądź prawa, a więc skutków prawnych, które dotyczyć będą wyłącznie faktów uznanych przez organ. Ponadto art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany wyjaśnić wszystkie wątpliwe kwestie, które wynikły w trakcie wszczętego postępowania, w szczególności odnieść się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony postępowania i dokonać oceny ich wpływu na ewentualny wynik sprawy. Zgodnie z postanowieniami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. kwestie powyższe winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, co nie jest bez znaczenia dla zachowania zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a. Jak już na wstępie wskazano zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. podstawowych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ w niniejszej sprawie nie poddano ocenie - w zgodzie z powyższymi regułami – stanu faktycznego sprawy, który został przyjęty jako podstawa orzekania. Jak już powiedziano zadaniem organów administracji jest wzięcie pod rozwagę wszystkich dowodów w sprawie, a następnie dokonanie ich oceny we wzajemnym związku, wskazanie dlaczego niektórym z tych dowodów nie dano wiary, albo je pominięto. Oceny takie nabierają szczególnego znaczenia w postępowaniach nadzorczych, w których dojść może do wzruszenia decyzji pozostających pod ochroną zasady trwałości decyzji ostatecznych. W takich przypadkach należy ze szczególną dbałością podchodzić do oceny dowodów, nie tracąc z pola widzenia, że wzruszenie istniejącego stanu kształtującego sytuację prawną podmiotów niesie za sobą daleko idące konsekwencje. Z tych też względów w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od reguły trwałości decyzji, a wzruszenie decyzji z przyczyn, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. z powodu rażącego naruszenia prawa wymaga jednoznacznego stwierdzenia nie tylko naruszenia prawa, lecz wykazania, że naruszenie to ma charakter rażący, jednoznaczny i nie podlegający żadnym wątpliwościom. Wada taka musi tkwić wprost w decyzji, ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, co do zasady dotyczy wad materialnoprawnych decyzji, a nie wad postępowania, które prowadziło do wydania takiej decyzji. Tymczasem, jak wynika z treści uzasadnienia decyzji I instancyjnej i decyzji utrzymującej ją w mocy, organy doszły do przekonania, że do naruszenia art. 40 Prawa budowlanego doszło z tego powodu, iż organ prowadzący postępowanie zwykłe niewłaściwie wykonał ocenę przedłożonego mu pełnomocnictwa Spółki i wydał decyzję przenoszącą pozwolenie na budowę. Tak sformułowany wniosek wskazuje, że już w tym etapie postępowania nadzorczego doszło do wadliwości polegającej na przypisaniu wadom proceduralnym (niewłaściwej ocenie dokumentu) cech naruszenia prawa materialnego. To, że w skutku tej - w ocenie organu nadzorczego - niewłaściwej oceny doszło do wydania decyzji, nie przesądza jeszcze o tym, że decyzja taka jest wadliwa. Zważyć przede wszystkim trzeba, że kwestia instytucji prokury, w tym prokury samoistnej i związanych z tym skutków umocowań i pełnomocnictw, nie jest wbrew temu co twierdzi organ, utrwalona w systemie prawnym w sposób jednoznaczny i nie podlegający krytykom. Por np. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 2001 r., sygn. akt III CZP 6/01, Lex 46548, opatrzoną kilkoma glosami aprobującymi i kilkoma glosami krytycznymi. Podobne spory i różnice poglądów zarówno teoretyków prawa jak i orzecznictwa sądowego dotyczą kwestii czynności prawnych tego samego podmiotu ze sobą. Nie wchodząc jednak daleko w kwestie teoretyczne wystarczy przywołać te poglądy, które organy administracji winny wziąć pod rozwagę przy dokonywaniu oceny sprawy, przy powtórnym jej rozpoznawaniu. Nie jest rzeczą kwestionowaną, że prokura jest pełnomocnictwem, o szczególnym charakterze. Jednak już do zastosowania przepisów prawa cywilnego dotyczących pełnomocnictw w odniesieniu do prokury, zdania bywają podzielone. Przyjmuje się jednak, że do prokury ma zastosowanie przepis art. 108 kc. Z przepisu tego wynika, że pełnomocnik nie może być drugą stroną czynności prawnej, której dokonywa w imieniu mocodawcy, chyba że co innego wynika z treści pełnomocnictwa albo że ze względu na treść czynności prawnej wyłączona jest możliwość naruszenia interesów mocodawcy. Przepis ten stosuje się odpowiednio w wypadku, gdy pełnomocnik reprezentuje obie strony. Dopuszczalność czynności prawnej "z samym sobą" powinna zasadniczo wynikać z treści pełnomocnictwa, a więc nie musi zostać wprost w nim wyrażona. Por. Komentarz do art. 108 k.c. K. Kopaczyńska-Pieczniak (Lex). Wystarczy zatem, gdy na taką wolę mocodawcy wskazuje interpretacja jego oświadczenia woli o udzieleniu umocowania dokonana zgodnie z art. 65 § 1 k.c. Wola mocodawcy może więc zostać wyrażona w sposób wyraźny bądź dorozumiany. W takim przypadku nie ma znaczenia, czy dana czynność zagraża interesom mocodawcy, czy też nie. Sankcją za naruszenie art. 108 k.c. powinna być w istocie nieważność czynności prawnej. Jednakże ze względu na potrzebę uwzględnienia przede wszystkim woli i interesów mocodawcy, w doktrynie przyjmuje się stosowanie w takiej sytuacji art. 103 k.c. Tym samym czynność prawna dokonana przez pełnomocnika z naruszeniem art. 108 k.c. jest dotknięta bezskutecznością zawieszoną i jej ważność zależy od potwierdzenia tej czynności przez mocodawcę (por. M. Piekarski Komentarz, 1972, t. I, s. 253; B. Gawlik System Prawa Cywilnego, t. I, 1985, s. 770-771). Potwierdzenie następuje w drodze oświadczenia woli osoby reprezentowanej. Może ono zostać wyrażone zarówno w sposób wyraźny, jak i dorozumiany (art. 60 k.c.). Dorozumiane potwierdzenie może się wyrażać w przystąpieniu przez rzekomego mocodawcę do wykonania umowy, o ile wiedział on o jej zawarciu w jego imieniu przez rzekomego pełnomocnika (por. B. Gawlik System Prawa Cywilnego, t. I, 1985, s. 764; S. Rudnicki S. Dmowski, Komentarz, 2006, s. 420). Wyraźne oświadczenie woli potwierdzające umowę może zostać złożone w dowolnej formie, chyba że dla ważności danej umowy wymagana jest forma szczególna. W tym przypadku jej potwierdzenie powinno zostać dokonane w takiej samej formie (art. 63 § 2 k.c.). Skutkiem zaś prawnym potwierdzenia jest to, że ustaje stan bezskuteczności zawieszonej. Umowa staje się ważna i skuteczna z mocą wsteczną - od chwili jej zawarcia (extunc) (art. 63 § 1 k.c.). Poglądy powyższe przeczą podstawowej tezie organu, że przedłożenie przez skarżącego niewłaściwego pełnomocnictwa, nawet gdyby za takie je uznać (gdyż jedyną wadą pełnomocnictwa do złożenia oświadczenia o przeniesieniu pozwolenia na budowę przez Spółkę na osobę fizyczną) było to, iż nie zostało ono podpisane przez niego samego - jako prokurenta). Pełnomocnictwo wadliwe, jak wynika z powyżej cytowanych poglądów, nie jest bezwzględnie nieważne. Podobnie może też być sanowana ważność czynności samego ze sobą, nawet gdyby okazałoby się że i ona jest wadliwa prawnie. Skoro tak, to wyrażenie przez organy nadzorcze poglądu, iż wadliwa ocena przez organ prowadzący postępowanie zwykłe braku formalnego pełnomocnictwa miała wpływ na wadliwość prawną decyzji wydanej na podstawie art. 40 Prawa budowlanego jest co najmniej za daleko idąca. Oceny takiej w postępowaniu nadzorczym dokonano też z naruszeniem reguł postępowania, gdyż organy w istocie pominęły tę podstawową okoliczność, że Zgromadzenie Wspólników wyraziło zgodę na przeniesienie decyzji na rzecz D. K.. Podważenie przez organ mocy tego dowodu, tylko na tej podstawie, iż w dokumencie tym niedokładnie określono decyzję, która ma być przeniesiona, dowodzi jedynie tego, że organy nie wywiązały się w tym miejscu z obowiązku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i nie wyjaśniły o którą decyzję chodziło. Okoliczność zaś ta jest o tyle istotna, że potwierdzenie woli Zgromadzenia do przeniesienia pozwolenia na budowę z dnia [...]czerwca 2007 rM znak: [...] w postępowaniu nadzorczym znosi argumenty prowadzące do unieważnienia decyzji, które organ przytaczał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powyższe naruszenia prawa procesowego należało ocenić jako mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż przy dokonaniu właściwych ustaleń i wyjaśnień stanu faktycznego, jego ocena może przybrać odmienny kierunek, prowadząc w konsekwencji do innego rozstrzygnięcia sprawy, niż to które było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.