VII SA/Wa 1196/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska- Śpiewak, Sędzia WSA Ewa Machlejd ( spr.), Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2005 r. sprawy ze skargi H. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze, zm.) oraz art. 104 Kpa, po wszczęciu postępowania na wniosek Z. C. i przeprowadzeniu oględzin usytuowania obiektów: werandy (sionki) i komina z przylegającej kuchni, których remont przeprowadzono bez wymaganego zgłoszenia w Urzędzie Gminy i uzyskania zgody współwłaściciela, nakazał inwestorowi H. Z. wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, tj. podwyższenia komina do wysokości uniemożliwiającej zadymianie sąsiadów i odbiór robót przez uprawnionego kominiarza oraz inwentaryzację budowlaną powykonawczą budynku z naniesieniem zmian dokonanych w wyniku remontu. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wskazał, iż w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej przy udziale przedstawicieli Starostwa stwierdzono wykonanie częściowego remontu budynku mieszkalnego przez lokatorkę mieszkającą w części budynku będącej współwłasnością bez zgody współwłaściciela. Zdaniem organu powyższe roboty z uwagi na ograniczony zakres nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Ze względu na skargi Z. C. na zadymianie jego posesji wynikające z małej wysokości komina, oraz wobec braku dokumentacji budowlanej obiektu organ orzekł jak w sentencji decyzji. Odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2001r. wnieśli Z.C. oraz H. Z. Z. C. w odwołaniu wskazał, iż z w/w decyzji wynika "zupełne nieporozumienie całości sprawy". W pismach z dnia [...] lutego 2001r. i [...] sierpnia 2001r. odwołujący nie zgodził się na jakiekolwiek prace związane "z tamtą częścią domu" i dlatego wniósł o likwidację komina. H. Z. w odwołaniu wskazała, iż nie zgadza się ze stwierdzeniem organu dotyczącym przerobienia komina i wyremontowania go, ponieważ nigdy nie dokonała tego typu prac. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2003r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane po rozpatrzeniu w/w odwołań, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, iż kwestie podnoszone w odwołaniach pozostają bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest wykonanie remontu części obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a twierdzenie Z. C., iż komin usytuowany na dobudowanej części obiektu należy przymusowo rozebrać, jest niezasadne. W związku z powyższym, zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. W dniu [...] października 2003r. H. Z. wniosła do Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo zatytułowane odwołanie, prosząc o wnikliwe rozpatrzenie tego odwołania oraz o ponowną analizę odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2001r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004r. Nr [...], na podstawie art. 134 Kpa, stwierdził niedopuszczalność odwołania H. Z. W uzasadnieniu organ wskazał, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] września 2003r. zawarł pouczenie o przysługującym stronie prawie złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na w/w rozstrzygnięcie. Dlatego też H. Z. przysługiwała skarga do sądu administracyjnego, a nie odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w postanowienie wniosła H. Z. Skarżąca wskazała, iż jeżeli jej odwołanie z dnia [...] października 2003r. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] zostało błędnie skierowane do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, to powołując się na art. 65 § 1 Kpa powinno być przekazane do organu właściwego. Dopiero po wniesieniu przez skarżącą skargi na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprawa nabrała dalszego biegu, tj. po 7 miesiącach, jej odwołanie przekazano Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołana podstawą prawną. Trafnie podnosi organ, że zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Jednakże od decyzji ostatecznych przysługuje stronie skarga do sądu. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003r. zawierała właściwe pouczenie dla strony, z którego skarżąca po otrzymaniu decyzji w dniu [...] września 2003r. dowiedziała się, iż skargę tą może wnieść bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od doręczenia decyzji. Skarżąca natomiast [...] października 2003r. skierowała pismo zatytułowane "Odwołanie" do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazując, jako adresata Główny Urząd Nadzoru Budowlanego. Z treści pisma wynika, że wnosi o wnikliwe rozpatrzenie niniejszego odwołania, jak i o ponowną analizę odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2001r. H. Z. brała udział w postępowaniu bez profesjonalnego pełnomocnika. Organ administracji był, więc zgodnie z art. 9 kpa zobowiązany czuwać nad tym, aby nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. W tej sytuacji organ winien wyjaśnić, czy intencją strony nie było poddanie kontroli decyzji obu instancji. Na tym etapie postępowania było to możliwe tylko w drodze wniesienia skargi do Sądu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał odwołanie H. Z. do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego dopiero [...] maja 2004r. tj. w czasie, gdy od 1 stycznia 2004r. skargi na decyzje administracyjne rozpoznawały wojewódzkie sądy administracyjne według przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z art. 52 § 1 w/w ustawy skargę można wznowić po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidziany w ustawie. W myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak, więc w dniu [...] maja 2004r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego był organem za pośrednictwem, którego skarga do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 54 § 1 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi winna być wniesiona. Wydanie w tej sytuacji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] czerwca 2004r. postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania nastąpiło z obrazą art. 134 kpa. Przepis ten stanowi podstawę do badania we wstępnej fazie postępowania przed organem odwoławczym dopuszczalności odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych jak też z przyczyn przedmiotowych. Wyłącznie możliwość wniesienia środka odwoławczego należy do przyczyn przedmiotowych niedopuszczalności odwołania. Konsekwencją stwierdzenia niedopuszczalności odwołania jest nierozpoznanie tego odwołania. Stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie zapadło bez należytego wyjaśnienia sprawy z naruszeniem art. 7 kpa, który stanowi, że w toku postępowania organy stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W szczególności organy nie wyjaśniły, jaka była wola skarżącej. Z pisma z daty [...] października 2003r. wynikało, że skarżąca dążyła do weryfikacji decyzji pierwszej i drugiej instancji a mogło to nastąpić tylko przez sąd administracyjny. W każdym razie organ winien domagać się określenia przez stronę trybu, w jakim sprawa ma być rozpatrzona, a nie wydawać postanowienie, które pozbawiło stronę rozpoznania sprawy. Mylne zatytułowanie pisma z [...] października 2003r. wniesionego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] października 2003r. a także wskazanie jako adresata Główny Urząd Nadzoru Budowlanego nie oznacza, że H. Z. świadomie rezygnowała z zaskarżenia decyzji ostatecznej do sądu administracyjnego. Pomimo pouczenia, bowiem, że postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004r. jest ostateczne i może zostać zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w drodze skargi H. Z. wniosła od Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego [...] lipca 2004r. pismo również zatytułowane "Odwołanie", obecnie rozpoznawane jako skarga przez Sąd. Rzeczą organu było, więc ustalenie woli strony w zakresie wnoszonego przez nią pisma w toku postępowania administracyjnego. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.