VII SA/Wa 1197/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o na rzecz J. M. kwotę 500 zł (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") - po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB") w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w związku z wnioskiem [...] z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie m. in. budynku mieszkalnego drewnianego, usytuowanego na działce nr ewid. [...] we wsi [...], gm. [...], przeprowadził w dniu 20 czerwca 2016 r. czynności kontrolne. Podczas nich stwierdzono, że na przedmiotowej działce położone są: 1) budynek mieszkalny jednorodzinny drewniany, 2) budynek mieszkalny murowany, 3) budynek gospodarczy drewniany, 4) garaż blaszany, 5) namiot foliowy, 6) zbiornik na śmieci. Ustalono, że budynek mieszkalny drewniany ma wymiary zewnętrzne 8,15 m x 7,17 m, z dobudowanym od strony podwórka zadaszonym tarasem o wymiarach zewnętrznych 5,46 m x 2,50 m. Jest to budynek parterowy z dachem dwuspadowym, kryty blachą. W ścianach szczytowych na strychu wykonane są otwory okienne (po jednym oknie z każdej strony). Wewnątrz budynku nie stwierdzono klatki schodowej. Przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w odległości: 4,45 m od ogrodzenia od strony drogi publicznej, 6,09 m od ogrodzenia od strony działki [...], 5,75 m od ogrodzenia od strony działki sąsiedniej stanowiącej własność [...]. Obecny podczas kontroli inwestor [...] wyjaśnił, że roboty budowlane przy budowie przedmiotowego budynku były prowadzone na podstawie decyzji Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] udzielającej [...] pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę szczelnego zbiornika na ścieki o pojemności do 10 m3 na działce nr ewid. [...] we wsi [...], gm. [...]. Z kolei, obecna podczas czynności kontrolnych [...] (pełnomocnik [...]) oświadczyła do protokołu, że pomiędzy oświadczeniem [...] o prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością (złożonym do wniosku o pozwolenie na budowę) a stanem istniejącym w ewidencji gruntów jest niezgodność ponieważ w zasobach ewidencji jako właściciel działki widnieje [...]. Ww. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie pobudowanego budynku mieszkalnego drewnianego o wymiarach zewnętrznych 8,15 m x 7,17 m, z dobudowanym od strony podwórka zadaszonym tarasem w ww. miejscowości. Pismem z 5 września 2016 r. [...] złożyła w ustawowym terminie odwołanie od decyzji organu I instancji, w następstwie którego W[...]INB powołaną decyzją z dnia [...] marca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję PINB w [...]. Zdaniem organu odwoławczego, mając na uwadze złożone oświadczenia stron (pełnomocnika [...]), świadków ([...]) oraz dokonany wpis do dziennika budowy – należy przyjąć, że roboty budowlane objęte decyzją Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] września 2008 r. zostały rozpoczęte po wydaniu ww. decyzji, tj. w dniu [...] listopada 2008 r., zaś zarzuty strony skarżącej dotyczące podważenia daty rozpoczęcia rozbudowy nie znalazły potwierdzenia w toku postępowania administracyjnego. WINB wskazał, że [...], pismem z dnia 25 czerwca 2013 r., zawiadomił organ powiatowy o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania ww. budynku. PINB w [...] nie zgłosił sprzeciwu. Dalej organ odwoławczy przywołał przepisy Prawa budowlanego, tj. art. 36a ust. 5 dotyczący istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, stwierdzając, że w jego ocenie wykonanie otworów okiennych w ścianie szczytowej w odległości 5,75 m od strony wschodniej działki sąsiedniej, stanowiącej własność [...], nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonej dokumentacji, z uwagi na brak stwierdzenia naruszenia przepisów techniczno - budowlanych. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie: "Jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; albo 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy ". W konsekwencji [...]WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stwierdził, że decyzja organu powiatowego została wydana w sposób prawidłowy. Z uwagi na dokonane ustalenia organ I instancji słusznie umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego. Podniósł ponadto, że nie można zarzucić organowi I instancji obrazy przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Brak było podstaw materialnoprawych do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze nakazowym. [...], reprezentowana przez [...], pismem z 30 kwietnia 2017 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., jak również niewłaściwą ocenę okoliczności faktycznych, poprzez m.in.: 1) błędne przyjęcie, że dokumenty urzędowe - księga wieczysta, niewłaściwie określają, że działka nr geod. [...] położona w miejscowości [...] gm. [...] nie jest własnością [...], a także poprzez błędne określenie, że inwestor jest osobą umocowaną przez właściciela do wykonania jakichkolwiek prac budowlanych na tejże działce (a w konsekwencji - stroną postępowania) - tylko właściciel lub osoba uprawniona ma prawo uzyskać pozwolenie na budowę czy rozbudowę a także prawo do legalizacji samowoli budowlanej; 2) uznanie, że stroną postępowania jest [...], pomimo że nie jest on właścicielem nieruchomości nr. geod. [...], położonej w miejscowości [...] gm. [...], co w konsekwencji prowadzi do nieważności postępowania z powodu skierowania decyzji do osoby, która nie jest stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.); 3) pominięcie dowodu z zeznań świadka [...] złożonych do protokołu pod rygorem odpowiedzialności karnej podczas rozprawy administracyjnej w dniu 23 stycznia 2017 r. oraz dokumentów w postaci zdjęć, na których uwidoczniony został również świadek [...], które potwierdzają jego zeznania i fakt, iż budowa (a nie rozbudowa budynku mieszkalnego drewnianego, którego dotyczy to postępowanie), była wykonana już w sierpniu 2008 r., przed uzyskaniem pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego; [...] ani świadkowie [...] nie przedstawili żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń; 4) pominięcie faktu rozbieżności zeznań świadka [...] z jej twierdzeniami zawartymi w zarejestrowanym zapisie rozmowy pomiędzy [...] a [...] w Urzędzie Gminy [...] w dniu 8 sierpnia 2016 r. - o czym został poinformowany PINB m.in. w pismach z dnia 2 sierpnia 2016 r. (dowody w postaci zdjęć) oraz 22 sierpnia 2016 r. (twierdzenia [...]); podczas tej rozmowy [...] twierdziła, iż wykonywała pomiary istniejącego już nowo pobudowanego budynku mieszkalnego, które były jej niezbędne do wykonania projektu, którym posłużył się [...] do uzyskania pozwolenia na rzekomą rozbudowę tego starego budynku mieszkalnego drewnianego. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że [...] nie wykazał żadnego dokumentu potwierdzającego, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi jego własność ani żadnego pełnomocnictwa upoważniającego go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym samym prawowity właściciel rozbudowywanego budynku -- [...] oraz jego następcy prawni nie zostali powiadomieni o kontroli jaka miała miejsce w związku ze zgłoszeniem samowoli budowlanej na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Zdaniem skarżącej, właścicielem budynku mieszkalnego drewnianego, który został rozebrany po wybudowaniu nowego budynku, który powstał na nowych fundamentach wylanych wokół starego budynku jest [...] i w świetle zapisów Ksiąg Wieczystych to jego budynek był rozbudowywany bez stosownych pozwoleń i bezprawnie przez [...]. Ponadto strona skarżąca podniosła, że wykonane roboty budowlane są niezgodne z decyzją o pozwoleniu na rozbudowę. Potwierdził to sam [...] na rozprawie w dniu [...] października 2016 r. w Sądzie Rejonowym w [...] o zasiedzenie wyżej opisanej nieruchomości - działki nr [...] (sygn. I Ns [...]). Inwestor zeznał, że: "po wybudowaniu nowego budynku drewnianego mieszkalnego wyburzył stary budynek mieszkalny - nie miał pozwolenia na rozbiórkę i budowę nowego budynku tylko pozwolenie na rozbudowę istniejącego budynku a wszystkie prace zostały wykonane na długo przed uzyskaniem pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce której nie był i nie jest w dalszym ciągu właścicielem." Treść protokołu z rozprawy znana była organowi odwoławczemu. Budynek był ponadto użytkowany od razu po zakończeniu jego budowy, tj. od roku 2008 a nie po zgłoszeniu zakończenia budowy w roku 2013. Zdaniem strony skarżącej, wbrew temu co twierdzi W[...]INB, organ I instancji niesłusznie umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego, gdyż istnieją podstawy materialnoprawne do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze nakazowym w świetle posiadanego materiału dowodowego. Na podstawie wyżej opisanych zarzutów skarżąca wniosła "o stwierdzenie nieważności" decyzji organów obu instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej, w dniu 2 marca 2018 r., pełnomocnik skarżącej wyjaśniła, że zdjęcia złożone w trakcie postępowania administracyjnego dotyczą stanu budynku na przedmiotowej nieruchomości na dzień 16 sierpnia 2008 r. oraz 30-31 sierpnia 2008 r. Zdjęcia te znajdują się na załączonej do akt postępowania administracyjnego płycie CD. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, w ocenie Sądu, skarga jest uzasadniona aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiocie samowolnej rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego drewnianego, położonego na działce nr ewid. [...] we wsi [...], gm. [...]. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., stanowiącym podstawę prawną decyzji PINB w [...], gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury, tj. podmiotowe i przedmiotowe. Bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W niniejszej sprawie PINB w [...] uznał (a stanowisko to podzielił organ odwoławczy), że zaistniała przyczyna przedmiotowa umorzenia postępowania (brak przedmiotu sprawy) albowiem inwestor [...] realizując rozbudowę i przebudowę ww. budynku wykonywał czynności wynikające z przepisów prawa budowlanego, zrealizował obiekt zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę nr [...] oraz powiadomił powiatowy organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy oraz zamiarze przystąpienia do użytkowania a organ nie wniósł sprzeciwu od użytkowania. Stanowisko organów obu instancji co do zaistnienia podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie zyskało uznania Sądu, albowiem w jego ocenie jest ono przedwczesne. W pierwszej kolejności należy jednak odnieść się do zarzutów skargi (pkt 1 i 2), których skład orzekający nie podzielił. Skarżąca wskazuje, że organ błędnie przyjął, iż inwestor jest osobą umocowaną przez właściciela nieruchomości – działki ewid. Nr [...] (zmarłego [...] widniejącego w zapisach ewidencyjnych) do wykonania jakichkolwiek prac budowlanych na tejże działce (a w konsekwencji - stroną postępowania) albowiem stroną tego postępowania mogą być wyłącznie, po ustaleniu przez organ administracji, następcy prawni zmarłego. Tym samym, zdaniem skarżącej, doszło do nieważności postępowania z powodu skierowania decyzji do osoby, która nie jest stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w brzmieniu zarówno na dzień składania wniosku o pozwolenie na budowę przez inwestora [...] jak i obecnie) - "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Inwestorem może być osoba fizyczna, prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Prawo budowlane wymaga od inwestora, aby powodując wszczęcie procesu budowlanego, legitymował się prawem do dysponowania terenem na cele budowlane. Definicję określenia "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" zawiera art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć posiadanie tytułu prawnego wynikającego z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może także wynikać z umowy najmu lub dzierżawy. W niniejszej sprawie [...], dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę wymagane przepisami Prawa budowlanego (art. 32 ust. 2 pkt 2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym wskazał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na podstawie tytułu własności (umowa kupna-sprzedaży z dnia [...] maja 1929 r.). Skarżąca tytuł ten kwestionuje, wskazując na poświadczenie nieprawdy przez inwestora oraz okoliczność niezakończonego przed Sądem Rejonowym w [...] postępowania z wniosku [...] (z udziałem [...]) o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości. Sąd zauważa, że przepis art. 33 Prawa budowlanego określa wymagania, jakim ma odpowiadać wniosek o wydanie pozwolenia budowlanego. Do wniosku takiego należy załączyć m. in. cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawową zaś powinnością organu administracji architektoniczno-budowlanej w tym postępowaniu jest dokonanie sprawdzeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ww. ustawy. Organ budowlany nie jest uprawniony (do czego dąży skarżąca) do rozstrzygania sporów na tle stosunków własnościowych (praw cywilnych), ponieważ materia ta należy do wyłącznej domeny sądów powszechnych (orzekających w sprawach cywilnych). Natomiast za zasadne, Sąd uznał pozostałe dwa zarzuty skargi. Uszło bowiem uwadze organowi odwoławczemu, że sam [...] w sprawie przed sądem powszechnym o zasiedzenie zeznał, że: "(...) W 2007 r. postawiłem na działce letnią kuchnię drewnianą o wymiarach 4 m x 4 m. Dom był w bardzo złym stanie. Postanowiłem go zburzyć, postawiłem drugi na tym miejscu. Stary budynek rozebrałem w 2008 r., w tym samym roku zacząłem budowę nowego budynku." Ponadto organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji oparł się jedynie na zeznaniach świadków, którzy wskazywali, że rozbudowa i przebudowa budynku rozpoczęła się w listopadzie 2008 r., natomiast nie uzasadnił dlaczego nie dał wiary zeznaniom pozostałych świadków, tj. świadka [...], który z kolei stwierdził, że "już w sierpniu 2008 r. widział wybudowany budynek z pokryciem i przyłączem elektrycznym" oraz zeznaniom [...], która oświadczyła, że "wylewka wokół starego budynku była wykonywana już w 2007 r., zaś pozostałe roboty budowlane wykonywane były podczas wakacji w 2008 r." Organ w żadnym miejscu nie odniósł się także do dokumentacji zdjęciowej, złożonej przez stronę skarżącą, obrazującej stan nieruchomości – działki nr [...]. W konsekwencji, w ocenie składu orzekającego, ustalenia stanu faktycznego sprawy na potrzeby przedmiotowego postępowania są niepełne i w istocie sprowadzają się do przyjęcia przez W[...]INB stanu faktycznego jaki przyjął organ pierwszej instancji. Rolą organu administracji jest zaś dokonanie rzetelnej oceny materiału dowodowego. W przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie miało wypowiedzenie się przez organy (po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających) jaki zakres robót budowlanych został wykonany, w jakim czasie, czy był on większy od zakresu przewidzianego w decyzji z dnia [...] września 2008 r. zezwalającej na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego – czyli ocena czy roboty budowlane zostały przeprowadzone legalnie, w oparciu o pozwolenie nr [...]. Wobec tego rzeczą organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, będzie dokonanie analizy stanu faktycznego i w zależności od poczynionych ustaleń podjęcie decyzji co dalszego biegu postępowania. W konsekwencji, organ nadzoru budowlanego ponownie przeprowadzi postępowanie wyjaśniające a swoje stanowisko - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - przekonująco uzasadni w wydanym rozstrzygnięciu, w szczególności wskazując fakty, które organ uznał za udowodnione oraz dowody, na których się oparł. Jednocześnie organ orzekający prawidłowo wyjaśni podstawy prawne wydanego rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że stanowisko organów administracji w przedmiotowej sprawie jest przedwczesne. PINB w [...] naruszył art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zaś nieprawidłowo skontrolował decyzję organu I instancji, czym naruszył nie tylko wskazane przepisy ale również stanowiący podstawę rozstrzygnięcia organu II instancji - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Rozpatrując ponownie sprawę, organ administracji weźmie pod uwagę powyższe wskazania oraz zawartą w niniejszym wyroku ocenę prawną. Z przedstawionych powodów Sąd uznał skargę za uzasadnioną i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.