VII SA/Wa 1198/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 styczeń 2006 r. sprawy ze skargi Ł. S.A. [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Ł. S.A. [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu wniosku K. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy A. z dnia [...] grudnia 1989 r. udzielającej S. [...] pozwolenia na budowę obejmującego linię napowietrzną [...] kV, stację trafo oraz linie kablowe n.n. do realizacji w W. i R. - stwierdził nieważność wymienionej decyzji w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę linii napowietrznej [...] kV oraz linii kablowych n.n. w R.. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wyjaśnił, iż inwestycja objęta kontrolowaną decyzją zrealizowana została na terenie, obecnie stanowiącym działki oznaczone nr ewid. [...], który w dacie wydawania pozwolenia na budowę był własnością H. i J. małżonków B. i figurował w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Obecnie właścicielem działki nr [...] jest K. G., na którego działce usytuowany jest słup sieci elektroenergetycznej. Inwestor, S. [...], składając wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę przedłożył oświadczenie J. B. z dnia 16 września 1983 r., w którym wyraził on zgodę na lokalizację na jego działce tylko trafostacji określając, iż pod jej budowę może zostać zajęte 12m² powierzchni działki przy drodze. Zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) obowiązującej w dacie wydania kontrolowanej decyzji, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. W rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, w § 46 ust. 1 pkt 4, doprecyzowano, iż przez prawo to należy rozumieć dowód własności, wieczystego użytkowania działki budowlanej, a na obszarach wsi również dowód samoistnego posiadania lub inny dowód dysponowania nieruchomością, określony w odrębnych przepisach. Inwestor nie wykazał zatem prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane w zakresie realizacji na niej linii napowietrznej [...] kV oraz linii kablowych n.n. Wydana w tych warunkach przez Naczelnika Miasta i Gminy A. decyzja udzielająca pozwolenia na budowę wymienionych linii elektroenergetycznych na nieruchomości nr [...] w R. rażąco narusza art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Odwołanie od tej decyzji wniósł Ł. S.A. Zdaniem skarżącego zgoda udzielona przez ówczesnego właściciela działki nr [...] zakresem swoim obejmowała także zgodę na przebieg nad działką linii elektroenergetycznych, choć nie jest wprost wyrażona. J. B. otrzymał decyzję o pozwoleniu na budowę wraz z załącznikiem graficznym, na którym uwidoczniono lokalizację i przebieg budowlanych urządzeń energetycznych i nie składał od tej decyzji odwołania. Oznacza to, że zaaprobował nie tylko lokalizację stacji transformatorowej, ale również przebieg trasy linii energetycznej nad swoją nieruchomością. Dodatkowo skarżący podniósł, że budowa stacji transformatorowej bez możliwości wyprowadzenia z niej linii energetycznych byłaby bezcelowa, gdyż stacja taka nie mogłaby funkcjonować. Skarżący wyjaśnił, iż nie był inwestorem przedmiotowej inwestycji i przejmując na swój majątek wskazaną linię energetyczną działał w zaufaniu, że wybudowana została ona zgodnie z prawem i nie może teraz ponosić skutków ewentualnego błędnego działania organów administracyjnych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uznał, iż brak jest podstaw do zmiany decyzji Wojewody [...], gdyż odpowiada ona prawu. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowana decyzja Naczelnika Miasta i Gminy A. z dnia [...] grudnia 1989 r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Inwestor, składając wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, przedstawił oświadczenie właściciela działki nr [...] z dnia 16 września 1983 r., w którym wyraził on zgodę wyłącznie na budowę stacji transformatorowej. Do wniosku dołączono m.in. także oświadczenie właściciela innej działki, przez którą miała przebiegać linia energetyczna, w którym wyraził on zgodę na przebieg tej linii przez jego działkę. Zdaniem organu, nie można domniemywać, iż J. B. oprócz zgody na budowę stacji trafo, wyraził także zgodę na przebieg linii napowietrznej oraz linii kablowych przez jego działkę, gdyż takiej treści jego oświadczenie nie zawierało. Zgody tej nie można wyprowadzać z faktu, iż stacja transformatorowa nie może działać bez doprowadzenia do niej linii elektroenergetycznych. Z akt postępowania w sposób jednoznaczny wynika, iż oświadczenie J. B. obejmowało, w przeciwieństwie do oświadczeń pozostałych stron, zgodę wyłącznie na budowę stacji trafo. Oznacza to, że inwestor wbrew art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. nie wykazał prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane, a zatem brak było podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydana w tych warunkach decyzja z dnia [...] grudnia 1989 r. o pozwoleniu na budowę rażąco narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł Ł. S.A., wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Podobnie jak w odwołaniu podniósł, iż zgoda J. B. została udzielona także na przebieg nad jego działką linii elektroenergetycznej, gdyż stacja transformatorowa nie może funkcjonować bez takiej linii, ponieważ nie byłby spełniony podstawowy cel funkcjonalny, któremu ma służyć taka budowa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż w ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wskazanego jako podstawa prawna zawartego w nich rozstrzygnięcia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano na wyrażoną w art. 16 kpa zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, co oznacza, że nie mogą być one zmieniane lub uchylane dowolnie lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w KPA. Jedną z form wzruszenia ostatecznej decyzji jest stwierdzenie jej nieważności w przypadku, gdy jest ona dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Przepis ten zawiera zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności, który nie podlega interpretacji rozszerzającej. Stwierdzając nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy A., wydanej na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., organy wskazały, jako podstawę rozstrzygnięcia art. 156 § 1 pkt 2 kpa uznając, iż wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W tym miejscu przypomnieć należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, iż organ stwierdzając nieważność decyzji zobowiązany jest wykazać nie tylko, że naruszony został przepis prawa ale również, że naruszenie to ma rażący charakter. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wadę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95). Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją (por. W. Chróścielewski, P. Tarno, Postępowanie administracyjne, Zielona Góra, 1999 r., s. 156). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszego postępowania wskazać należy, iż zarówno Wojewoda [...], jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swoich decyzjach nie wykazali, iż kontrolowane przez nich w trybie nadzoru pozwolenie na budowę narusza prawo i naruszenie to ma rażący charakter. Stwierdzając nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 1989 r. przyjęto, iż naruszyła ona w sposób rażący art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., ponieważ organ wydający decyzję bezzasadnie uznał, iż oświadczenie właściciela działki nr [...] J. B. na usytuowanie stacji transformatorowej na jego działce obejmuje także przeprowadzenie linii napowietrznej oraz linii kablowych. W tym miejscu Sąd z urzędu zauważa, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy decyzję organu I instancji w uzasadnieniu wskazał, iż kontrolowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Jest to oczywiście bezzasadne z uwagi na to, że przedmiotem postępowania prowadzonego w celu ustalenia, czy dana decyzja jest obarczona wadami uzasadniającymi stwierdzenie nieważności, jest stan faktyczny i prawny mający miejsce w dacie wydania decyzji, tj. w dniu [...] grudnia 1989 r. Przechodząc do dalszych rozważań, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż z treści oświadczenia J. B. wynika, że nie wyraził on zgody na przebieg napowietrznej linii elektroenergetycznej oraz przeprowadzenie linii kablowych. Z faktu, iż oświadczenie zawiera wyrażoną zgodę tylko na usytuowanie stacji transformatorowej, nie można w żadnym razie wyprowadzać wniosku, iż właściciel gruntu, tym samym, nie wyraził zgody na przeprowadzenie linii napowietrznej i kablowej przez swoją działkę. Zważywszy na charakter inwestycji, zrealizowanej na podstawie kontrolowanej decyzji, takie stanowisko organu nie jest uprawnione. Zgodzić należy się ze skarżącym, Ł. S.A., iż budowa sieci elektroenergetycznej nie może ograniczyć się wyłącznie do budowy stacji trafo, bez możliwości wyprowadzenia z niej linii elektrycznych, gdyż nie byłby spełniony podstawowy cel funkcjonalny, któremu ma służyć taka budowa. Wskazać dodatkowo należy, iż w aktach postępowania znajdują się dwie mapy sytuacyjno-wysokościowe, stanowiące załącznik do decyzji z dnia [...] grudnia 1989 r., na których przedstawiono przebieg projektowanych linii [...] kV oraz linii kablowej nn zasilających działki rekreacyjne. Organy nie dokonały analizy i oceny tych map, co niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać także należy, iż w toku postępowania nadzorczego nie wyjaśniono tak istotnej okoliczności, jak zakres udzielonej przez właściciela gruntu zgody na dysponowanie nim. Słusznie wywodzi Ł., iż zarówno ówcześni właściciele nieruchomości H. i J. B., jak i ich następcy prawni J. i A. S., którzy otrzymali działkę nr [...] aktem darowizny z dnia [...].08.1994 r. nie zgłaszali zarzutu naruszenia ich prawa własności z uwagi na brak zgody na przebieg linii elektroenergetycznych przez ich działkę. Oznacza to, w ocenie Sądu, iż nie wyjaśniono w sposób nie budzący wątpliwości, iż przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 kpa w odniesieniu do decyzji z dnia [...] grudnia 1989 r. zaistniała. Jest to o tyle istotne, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy określona decyzja została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie praw. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (por. uwagi do art. 156 kpa w wyd. KPA. Komentarz, J. Borkowski, J. Jendrysik, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wyd. Prawnicze, Warszawa, 1985 r., s. 235). Stosownie do art. 7 i art. 8, organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Niewyjaśnienie tych okoliczności stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które obliguje Wojewódzki Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Badając zatem zaistnienie rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do konkretnej decyzji, organ administracji publicznej winien dokonać wnikliwej oceny decyzji, której wzruszenia dotyczy postępowanie. Brak podjęcia przez organy administracji czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia wątpliwości w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowi naruszenie praw procesowego, tj. art. 7, 8, 10, a także art. 77 kpa. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.