VII SA/Wa 1199/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Michał Podsiadło po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (trzysta) zł. M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 123, poz. 3607) – w części obejmującej § 20 ust. 14, w zakresie w jakim "zakazuje się adaptacji, rozbudowy i przebudowy istniejących budynków przy ul. [...] oraz ustala się ich docelową likwidację". Skarga została poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, datowanym na 25 kwietnia 2022 r. W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Organ podniósł, że poprzedni użytkownik wieczysty nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ewid. [...] z obr. [...] skierował już skargę na tę samą uchwałę i skarga ta została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2291/15. Po zapoznaniu się udostępnionymi przez organ dokumentami (kopią wyroku WSA w Warszawie oraz wyroku NSA z 18 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 478/16 oraz pismem Stołecznego Konserwatora Zabytków z 19 stycznia 2007 r.), strona skarżąca podtrzymała skargę w piśmie z 23 czerwca 2023 r. Strona skarżąca podkreśliła, że spośród kilku zarzutów podniesionych w aktualnej skardze, tylko jeden z nich pokrywa się z zarzutem zawartym w skardze rozpatrzonej wyrokiem WSA w Warszawie z 27 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2291/15. Dlatego też w ocenie strony skarżącej w sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej w stosunku do pozostałych zarzutów przez nią podniesionych. Rada Miasta Stołecznego Warszawy w piśmie z 28 czerwca 2023 r. ustosunkowała się do ww. stanowiska strony skarżącej, podtrzymując twierdzenie o zasadności odrzucenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej: u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak stanowi natomiast art. 101 ust. 2 u.s.g., przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Na tle tej regulacji podkreśla się, że dla dopuszczalności powtórnej kontroli sądowej tego samego aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma rzeczywisty przedmiot wydanego rozstrzygnięcia, który wraz z uprawomocnieniem się wyroku uzyskuje cechę powagi rzeczy osądzonej (por. postanowienia NSA z 16 marca 2022 r., II OZ 113/22 oraz z 28 kwietnia 2015 r. II OSK 826/15). Przedmiotem rozpatrywanej skargi jest § 20 ust. 14 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], w zakresie w jakim "zakazuje się adaptacji, rozbudowy i przebudowy istniejących budynków przy ul. [...] oraz ustala się ich docelową likwidację". Należało zatem uwzględnić, że wyrokiem z 27 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2291/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. S.A. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że ówczesna skarżąca była użytkownikiem wieczystym działki o nr. ew. [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w W. oraz właścicielem usytuowanych na niej dwóch budynków. B. S.A. zarzuciło wówczas organowi naruszenie art. 4 ust. 1 i art 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez nadmierne i nieuzasadnione interesem publicznym ograniczenie prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynków w stopniu naruszającym istotę tych praw, określoną w art. 140 i art. 233 Kodeksu cywilnego. Oddalając skargę, WSA podał, że "naruszenie swego interesu prawnego Skarżąca upatrywała przede wszystkim w zapisach § 20 ust. 14 uchwały, gdzie ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowego obszaru: - Minimalna powierzchnia biologicznie czynna dla terenu - 95%. (...), - Zakazuje się lokalizowania zabudowy i obiektów kubaturowych, za wyjątkiem pawilonów parkowych w strefach wskazanych na rysunku planu, zgodnie z par. 10 ust. 8, - Zakazuje się adaptacji, rozbudowy i przebudowy istniejących budynków przy ul. [...] oraz ustala się ich docelową likwidację i zagospodarowanie terenu jako teren zieleni urządzonej, zgodnie z ustaleniami planu". W ocenie orzekającego wówczas Sądu, zaskarżona uchwała "nie wykroczyła poza granice tzw. władztwa planistycznego, przysługującego Radzie m. st. Warszawy, a przez to nie naruszyła w sposób nieuprawniony konstytucyjnie zagwarantowanej ochrony prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego". Następnie wyrokiem z 18 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 478/16, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną B. S.A. wywiedzioną od ww. orzeczenia. W uzasadnieniu swojego wyroku, NSA stwierdził, że "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał podstawy do przyjęcia, że organy gminy nie przekroczyły granic ingerencji w prawo własności ani nie nadużyły władztwa planistycznego, określając przeznaczenie działki znajdującej się w użytkowaniu wieczystym skarżącej jako terenu zieleni urządzonej (C5ZP) i wprowadzając zakaz zabudowy, a także zakaz adaptacji, rozbudowy i przebudowy istniejących budynków". NSA dodał, że "jakkolwiek zaskarżony plan miejscowy wprowadza ograniczenia dotyczące swobody prowadzenia robót budowlanych (zakaz zabudowy, zakaz adaptacji, rozbudowy i przebudowy), co pociąga za sobą skutek w postaci ograniczenia prawa własności i prawa użytkowania wieczystego Spółki, to nie jest to takie ograniczenie, które prowadziłoby do wyłączenia możliwości korzystania z należących do Spółki obiektów przez okres trwania użytkowania wieczystego i jednocześnie znajduje uzasadnienie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 6 ust. 1 i art. 15 ust. 1 pkt 9), przepisach o ochronie środowiska (art. 72 ust. 1 pkt 3), a także w przepisach Konstytucji (art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3)". Trzeba w tym miejscu podkreślić, że M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej obejmującej działkę o nr ewid. [...] z obr. [...] oraz właścicielem lokali znajdujących się w budynkach zlokalizowanych na tej działce. Jak wynika z przytoczonych wyżej orzeczeń sądów administracyjnych, również poprzedni skarżący (B. S.A.) wywodził swój interes prawny z prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości gruntowej oraz z prawa własności. Co więcej, rozpoznając poprzednią skargę na zaskarżoną uchwałę, sądy administracyjne obu instancji prowadziły rozważania przede wszystkim w odniesieniu do tych ustaleń zaskarżonej uchwały, które przewidywały zakaz adaptacji, rozbudowy i przebudowy tych samych budynków oraz ustalają ich docelową likwidację. W ocenie Sądu, nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której sąd administracyjny byłby zobligowany do ponownej kontroli tego samego aktu prawa miejscowego w odniesieniu do tożsamego naruszenia interesu prawnego, w którym to zakresie podjęto już prawomocne rozstrzygnięcie. Granice rozpoznania skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczone są naruszeniem interesu prawnego skarżącego, który w obu przypadkach jest identyczny, bowiem określony prawem rzeczowym do tej samej nieruchomości (por. postanowienie NSA z 15 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 248/22). Zarówno w poprzedniej, jak w obecnie rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli mają być również te same regulacje. Co więcej, aktualnie strona skarżąca zaskarżyła tę uchwałę w części, tj. w odniesieniu do § 20 ust. 14, w zakresie w jakim "zakazuje się adaptacji, rozbudowy i przebudowy istniejących budynków przy ul. [...] oraz ustala się ich docelową likwidację", a zatem wprost wyznaczyła granice rozpoznania niniejszej sprawy mieszczące się w całości w przedmiocie orzekania sądów administracyjnych w omówionych wyżej wyrokach wydanych w sprawach o sygn. akt II OSK 478/16 oraz IV SA/Wa 2291/15. Zaznaczyć należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, uznał, że art. 101 ust. 2 u.s.g. ogranicza prawo do sądu w sposób dopuszczalny w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że jeżeliby każdy obywatel wspólnoty samorządowej w każdym czasie mógł składać kolejne skargi na uchwały organów stanowiących gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej niezależnie od tego, że stanowiły już przedmiot merytorycznego rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, prowadziłoby to do naruszenia zasady pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP), a przez stan niepewności prawa ograniczałoby zdolność gminy do wykonywania zadań publicznych. Godziłoby równocześnie w prawa ogółu obywateli – tych osób lub ich grup, które nie mogłyby uzyskać realizacji ich interesu prawnego lub uprawnień gwarantowanych zaskarżaną uchwałą. Zdaniem Sądu, strona skarżąca nie ma przy tym racji, że powaga rzeczy osądzonej w sprawie kontroli legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest pochodną zarzutów skargi. Wypada przypomnieć, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym znaczenia w niniejszej sprawie). Zatem to nie zarzuty skargi wyznaczają przedmiot orzeczenia Sądu, lecz rzeczywisty przedmiot wydanego rozstrzygnięcia. Sąd miał również na uwadze, że w świetle art. 101 ust. 2 u.s.g., rozpoznanie skargi na uchwałę jest dopuszczalne w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącego, które nie było przedmiotem orzekania w poprzedniej sprawie (zob. wyrok NSA z 18.12.2019 r., II OSK 332/18, LEX nr 2777718). Należy jednak podkreślić, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Zarówno w sprawie ze skargi B. S.A. jak i w niniejszej sprawie, skarżący upatrywali i upatrują naruszenia swojego interesu prawnego we wprowadzonym zakazie adaptacji, rozbudowy i przebudowy budynków ustaleniu ich docelowej likwidacji. Oznacza to, że to samo naruszenie interesu prawnego, które wskazuje obecnie strona skarżąca, stało się już przedmiotem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, oddalającego skargę. Mając to na uwadze, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 2 u.s.g. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.