VII SA/Wa 1202/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, Asesor WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi M. i M. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do wpłacenia zaliczki na pokrycie kosztów postępowania I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. zaskarżona postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. i M. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 1202/04 UZASADNIENIE Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W. na podstawie art. 262 § 2 oraz art. 123 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej nie wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 roku zobowiązał M.i M. M. do wpłacenia zaliczki w kwocie 2.500 zł na pokrycie kosztów postępowania tj. wykonania, przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wymaganej oceny technicznej czy zostały spełnione warunki techniczne przy wykonywaniu robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. K. w W. w terminie 14 dni od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne. W uzasadnieniu podał, że postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. nr [...] z dnia [...] września 2002 roku nałożony został na właścicieli nieruchomości przy ul. K. obowiązek przedłożenia oceny technicznej czy zostały spełnione warunki techniczne przy wykonaniu robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na tej nieruchomości. Obowiązek stał się wymagalny [...] stycznia 2003 roku i nie został wykonany. Postanowieniem nr [...]z dnia [...] maja 2004 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia M. i M. M. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, że w trakcie realizacji rozbudowy budynku mieszkalnego inwestorzy M. i M. M. dokonali istotnych odstępstw w stosunku do decyzji o pozwoleniu na rozbudowę i modernizację wydanej przez Burmistrza Gminy W. w dniu [...] czerwca 1997 roku. Odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegały na zmianie przeznaczenia pomieszczeń w przyziemiu przedmiotowego budynku: zamiast garażu wykonano pomieszczenia użytkowe. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 roku nr [...] stwierdzono nieważność decyzji Burmistrza Gminy W.nr [...] o pozwoleniu na budowę jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie kwalifikuje wykonanych na jej podstawie robót budowlanych jako powstałych w warunkach samowoli budowlanej. W takim przypadku należy przeprowadzić postępowanie administracyjne celem, którego jest doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami technicznymi. Ponieważ stan faktyczny niniejszej sprawy wypełnia przesłankę art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przeprowadził postępowanie w niniejszej sprawie i zobowiązał do wpłaty zaliczki celem wykonania oceny technicznej zrealizowanych robót. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M.i M. M. Skarżący podnieśli, że nie zgadzają się ze stwierdzeniami zawartymi w zaskarżonym postanowieniu, że dokonali istotnych odstępstw w stosunku do decyzji o pozwoleniu na rozbudowę i modernizację ponieważ nie jest takim odstępstwem zmiana przeznaczenia pomieszczeń w przyziemiu – zmiana taka jest wewnętrzną decyzją inwestora. Nie zgadzają się również, że zatwierdzony projekt budowlany nie był zgodny z wydaną decyzją o pozwoleniu na rozbudowę i modernizację ponieważ był on faktycznie zgodny z tą decyzją. Skarżący podali, że w tej sytuacji nałożenie na nich obowiązku dokonania oceny technicznej budynku za ich pieniądze (w wysokości 2.500 zł) jest całkowicie nieuzasadnione, a także sprzeczne ze zdrowym rozsądkiem wobec faktu, że mieszkają u siebie ponad 5 lat, a zmiana przeznaczenia przyziemia nie ma żadnego wpływu na bezpieczeństwo budynku. Ponadto obowiązek ten wywodzony jest z decyzji Wojewody [...] nr [...], której nigdy nie otrzymali. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż podniesione przez skarżących. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga M. i M. M. umożliwiła wyeliminowanie z porządku prawnego wadliwego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 roku, jakkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazanych. Postanowienie to zostało wydane bez podstawy prawnej, co wyczerpuje przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i zobowiązało Wojewódzki Sąd Administracyjny do stwierdzenia jego nieważności. Organ I instancji jako podstawę prawną powołał art. 262 § 2 k.p.a. w zw. z art. 81 c ust. 4 Prawa budowlanego. Artykuł 262 § 2 k.p.a. stanowi, że w uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. Zatem organ ocenia na zasadzie uznania administracyjnego stosownie do okoliczności sprawy, czy należy od stron żądać zaliczki na poczet kosztów postępowania. Przepis ten powinien mieć zastosowanie zwłaszcza w takim przypadku, gdy konieczne jest przeprowadzenie pracochłonnych badań, ekspertyz, gdy strona domaga się dodatkowych jeszcze opinii biegłych pomimo wyjaśnienia okoliczności sprawy. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że żądanie przez organ zaliczki od strony powinno nastąpić przez wydanie postanowienia, na które nie będzie stronie służyło zażalenie, jako samodzielny środek zaskarżenia (por. uwagi do art. 263 w wyd. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz B.Adamiak, J. Borkowski; Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2000, str. 795). Nie przysługuje prawo zażalenia na postanowienie podejmowane w zakresie postępowania dowodowego, którego zakres i kształt w sposób zasadniczy wpływa na sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Zatem wydane postanowienie przez organ II instancji rozpatrujące zażalenie M. i M. M. zostało wydane z naruszeniem przepisów k.p.a. Zauważyć należy, że przepisy KPA nie wymieniają wyczerpująco składników kosztów postępowania administracyjnego, jedynie przykładowo niektóre z nich są wymienione w art. 263 § 1, jednakże z możliwością zaliczenia do nich i innych wydatków (§ 2). Obowiązek uiszczenia opłat administracyjnych i kwoty należności z tytułu spodziewanych kosztów postępowania, powstają na podstawie przepisów odrębnych. Ten obowiązek należy odróżnić od spełnienia żądania organu uiszczenia zaliczki na poczet kosztów postępowania (art. 262 § 2). Zaliczka nie jest zaliczana ściśle do kosztów postępowania administracyjnego, a zatem art. 264 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania. Zauważyć na marginesie należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego niewłaściwie powołał podstawę prawną rozstrzygnięcia – art.262 § 2 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego. Każdy z tych przepisów jest samodzielną podstawą prawną i może być stosowany fakultatywnie. Art. 262 § 2 k.p.a. stanowi, że w uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może żądać od strony zaliczki w określonej wysokości (...). Natomiast w art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego wskazano, iż w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz (...) organ państwowego nadzoru budowlanego może zlecić ich wykonanie na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Przytoczony art. 81c ust. 4 ustawy określa konsekwencje niedostarczenia takich ocen lub ekspertyz, którą jest wyłącznie zlecenie ich wykonania na koszt osoby zobowiązanej do dostarczenia. Oba przepisy są przepisami procesowymi i mają charakter wyłącznie dowodowy. Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy stwierdzono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.