VII SA/Wa 1206/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2006 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego warunków restrukturyzacji. skargę oddala Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 kpa, po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. w [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. o warunkach restrukturyzacji Samodzielnego Publicznego Szpitala Wojewódzkiego im. [...] w [...] - odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż nie podziela zdania wnioskodawcy, iż jest on stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków restrukturyzacji w stosunku do Samodzielnego Publicznego Szpitala Wojewódzkiego im. [...], która bez własnej winy została pozbawiona możliwości uczestniczenia w tym postępowaniu. W ustawie z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej brak jest bowiem normy prawnej na podstawie, której wierzycieli wierzytelności cywilnoprawnych wymienionych w spisie, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 5 tej ustawy można by było uznać za podmioty mające interes prawny w postępowaniu w sprawie restrukturyzacji. Z tych względów organ I instancji uznał, iż [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie posiada legitymacji procesowej do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 kpa. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Minister Zdrowia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. w [...] - utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. Organ II instancji stwierdził, że merytoryczne ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji są prawidłowe, a zarzuty podniesione przez stronę odwołującą się są nietrafne. Wyjaśnił, iż prawa i obowiązki wierzycieli wierzytelności cywilnoprawnych nie konkretyzują się w postępowaniu restrukturyzacyjnym, ani też nie są rozstrzygane poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Ich źródłem jest stosunek obligacyjny i są one regulowane poprzez normy materialnego prawa cywilnego. Ugoda nie stanowi prawnej formy działania organu restrukturyzacyjnego. Przedmiotem ugody nie jest też sprawa administracyjna. Dla wierzycieli wierzytelności cywilnoprawnych określone prawa i obowiązki wynikają z ugody restrukturyzacyjnej - umowy cywilnoprawnej - zawieranej i realizowanej poza postępowaniem restrukturyzacyjnym. W związku z tym organ II instancji stwierdził, że nie można uznać [...] Sp. z o.o. w [...] za stronę postępowania restrukturyzacyjnego Samodzielnego Publicznego Szpitala Wojewódzkiego im. [...] w [...], bowiem wynik tego postępowania nie dotyczy bezpośrednio sfery prawnej tego podmiotu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2006 r. złożyła [...] Sp. z o.o. w [...]. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, art. 149 § 3 kpa oraz art. 28 kpa, polegające na odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną obarczoną istotną wadą proceduralną wyrażającą się w pozbawieniu skarżącego - będącego stroną postępowania restrukturyzacyjnego - prawa udziału w tym postępowaniu. Wskazała, iż analiza przepisów ustawy o pomocy publicznej bez żadnych wątpliwości pozwala stwierdzić, że wierzyciel zakładu ma interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu kończącym się wydaniem decyzji o warunkach restrukturyzacji. Istotnym elementem tej decyzji jest m.in. określenie warunków restrukturyzacji oraz zatwierdzenie projektu programu. Okoliczności te zależą zaś - w ocenie strony skarżącej - bezwzględnie od stanowiska wierzycieli, czy to wierzytelności publicznoprawnych, czy też wierzytelności cywilnoprawnych, a decyzja o warunkach restrukturyzacji będzie miała bezpośredni wpływ na to w jaki sposób te interesy będą realizowane. Zatem skoro decyzja taka bezpośrednio dotyczy interesu prawnego wierzyciela wierzytelności cywilnoprawnej to wierzycielowi temu przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga [...] Sp. z o.o. w [...] nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2006 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. nie naruszają prawa. Zauważyć trzeba, iż w/w decyzje wydane zostały w nadzwyczajnym trybie postępowania jakim jest tryb wznowienia postępowania administracyjnego. Postępowanie to jest postępowaniem szczególnym stanowiącym odstępstwo od zasady stabilności decyzji administracyjnych określonej w art. 16 kpa i dochodzić w nim można wyeliminowania z obiegu prawnego ostatecznych decyzji dotkniętych wadami wyczerpująco wyliczonymi w art. 145 § 1 kpa. Z treści przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa wynika, że przesłanką wznowienia postępowania jest brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy. Prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracyjny obowiązków określonych w tym przepisie przysługuje wyłącznie podmiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Stosownie do art. 147 kpa wznowienie postępowania administracyjnego może nastąpić z urzędu lub na żądanie strony postępowania administracyjnego. Z podaniem o wznowienie postępowania administracyjnego może wystąpić tylko strona postępowania administracyjnego tj. podmiot, który brał udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub podmiot który wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczył, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa, uzasadniającego jego udział w danym postępowaniu. Pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa oraz pozostałe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Ponadto nie każdy związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten posiada w danej sprawie interes prawny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że interes ten musi mieć postać kwalifikowaną. Podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma więc przymiotu strony w świetle art. 28 kpa, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Wskazać trzeba, iż organ administracji publicznej zobowiązany będzie wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa) w przypadku, gdy wznowienie tego postępowania będzie niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych lub gdy strona złoży żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 kpa. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych będzie zachodziła wtedy, gdy strona będzie żądała wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie niż decyzja, np. umowy cywilnoprawnej. Natomiast niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych zachodziła będzie, gdy żądanie takie będzie pochodziło od osoby nie będącej stroną albo gdy złoży je strona nie posiadająca zdolności do czynności prawnych (zob. np. wyrok WSA z dnia 11 lutego 2005 r., VI SA/Wa 291/04, LEX Nr 165013; wyrok NSA z dnia 18 maja 2000 r., I SA 1232/99, LEX Nr 54524, wyrok NSA z dnia 30 września 1999 r., IV SA 1532/97, LEX Nr 47775). Na marginesie tylko zauważyć trzeba, iż odmowa wznowienia postępowania administracyjnego następuje tylko i wyłącznie ze względów formalnych, a nie merytorycznych. Dopiero ustalenie, iż wniosek złożyła osoba do tego legitymowana oraz że dotyczy on decyzji ostatecznej i że podana przyczyna wznowienia jest wymieniona w art. 145 kpa obliguje organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie zarówno organ odwoławczy jak i organ I instancji słusznie odmówiły wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. o warunkach restrukturyzacji Samodzielnego Publicznego Szpitala Wojewódzkiego im. [...] w [...], gdyż wniosek [...] Sp. z o.o. w [...] o wznowienie tego postępowania pochodził od podmiotu, który nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu restrukturyzacyjnym. Jak zostało to zauważone powyżej pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku, a więc w przedmiotowej sprawie z ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Nie można się zgodzić z twierdzeniem strony skarżącej, iż na mocy przepisów w/w ustawy, wierzycielowi wierzytelności cywilnoprawnej przysługiwały określone prawa i obowiązki. Jak słusznie zauważyły organy obu instancji ustawa ta jest jedynie źródłem praw i obowiązków dla publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Obowiązkiem zakładu opieki zdrowotnej jest m.in. zawarcie ugody restrukturyzacyjnej z wierzycielem. Natomiast brak jest w ustawie tej normy prawnej na podstawie, której wierzycieli wierzytelności cywilnoprawnych wymienionych w spisie, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 5 powołanej ustawy można było by uznać za podmioty mające interes prawny w postępowaniu w sprawie restrukturyzacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej, bowiem z ustawy tej nie wynikają dla wierzycieli wierzytelności cywilnoprawnej żadne prawa, ani obowiązki. Przepisy ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej ściśle określają sytuację wierzyciela wierzytelności cywilnoprawnej w postępowaniu restrukturyzacyjnym. Zgodnie z art. 10 tej ustawy restrukturyzacja finansowa zobowiązań cywilnoprawnych polega na zawarciu przez zakład opieki zdrowotnej - a nie przez organ restrukturyzacyjny - ugody z wierzycielami wierzytelności cywilnoprawnych. Ugoda ta jest umową cywilnoprawną, która zawierana i realizowana jest poza postępowaniem restrukturyzacyjnym. Nie stanowi ona prawnej formy działania organu restrukturyzacyjnego. Z ugody tej wynikają dla wierzycieli wierzytelności cywilnoprawnych określone prawa i obowiązki. Dysponując swoimi prawami wynikającymi ze stosunku obligacyjnego, wierzyciele mogą zawrzeć ugodę restrukturyzacyjną, a jej byt nie zależy od postępowania restrukturyzacyjnego lecz od woli stron. Wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego rodzi określone prawa i obowiązki dla publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Natomiast dla wierzycieli wierzytelności cywilnoprawnych określone prawa i obowiązki wynikają z ugody, która stanowi umowę cywilnoprawną - zawieraną i realizowaną poza postępowaniem restrukturyzacyjnym - która wywiera skutki prawne również w postępowaniu restrukturyzacyjnym. Stanowi ona czynność związaną z postępowaniem restrukturyzacyjnym i warunkującą jego kontynuację, ale wydanie decyzji o zakończeniu bądź umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego nie warunkuje zakończenia realizacji ugody. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, iż prawa i obowiązki wierzycieli wierzytelności cywilnoprawnych, wymienionych w spisie, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 5 powołanej ustawy, nie konkretyzują się w postępowaniu restrukturyzacyjnym, ani też nie są rozstrzygane poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Ich źródłem jest stosunek obligacyjny i są one regulowane przez normy materialnego prawa cywilnego. Okoliczność, że wierzyciele wierzytelności cywilnoprawnych są stronami zawartej ugody restrukturyzacyjnej oraz że ugoda taka jest uregulowana m.in. przepisami ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej, nie daje podstaw do przyjęcia, iż ugoda ta jest zawierana w postępowaniu administracyjnym jakim jest postępowanie restrukturyzacyjne. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym warunków restrukturyzacji Samodzielnego Publicznego Szpitala Wojewódzkiego im. [...],[...] Sp. z o.o. w [...] miała jedynie interes faktyczny. Swoich roszczeń wynikających ze stosunku obligacyjnego tj. zawartej ugody wierzyciel ten będzie mógł dochodzić jedynie w procesie cywilnym, a nie w ramach postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.