VII SA/Wa 1206/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant ref. – staż. Iwona Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi Agencji [...] - Oddział [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2009r. nakazał [...] Oddział Terenowy w [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku koszarowego nr [...] usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...]w [...], użytkowanego obecnie na cele oświatowe. W dniu 11.05.2010r. do podmiotu zobowiązanego zostało skierowane upomnienie, wzywające do wykonania w/w obowiązku a wobec nie wykonania obowiązku wynikającego z w/w decyzji Nr [...], organ I instancji w dniu 08.07.2010r. organ wszczął postępowanie egzekucyjne wystawiając tytuł wykonawczy Nr [...], którego doręczenie podmiotowi zobowiązanemu w dniu 20.07.2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...]postanowieniem nr [...]z dnia [...] października 2010r., na podstawie art. 119 §1 i art. 121 §2 i 4 w związku z art. 17 §1 oraz art. 20 §1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 - tekst jednolity z późniejszymi zmianami) zwanej dalej u.p.e.a. nałożył na [...]Oddział Terenowy [...] grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku w wysokości 50000 zł. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wskazał, iż powodem nałożenia grzywny w wysokości 50.000 zł jest niewykonanie przez zobowiązanego obowiązku określonego Decyzją Nr [...] przez prawie rok od daty jej wydania. Celem zapewnienia efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego, biorąc pod uwagę zasadę celowości określoną w art. 7 §2 ww. ustawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] uznał za zasadne nałożenie grzywny w maksymalnej dopuszczalnej wysokości. W zażaleniu na powyższe postanowienie [...] zarzuciła naruszenie art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podnosząc, że organ nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy a winien ustalić jaki jest aktualny stan działań skarżącego zmierzających do przerwania stanu bezumownego korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Agencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zamiast nakładać grzywną w celu przymuszenia na niewładającego właściciela winien raczej podjąć działania przeciwko władającemu, który swym zaniechaniem stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia ignorując decyzje wydawane przez organy nadzoru budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2011r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organ odwoławczego, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ I instancji uzasadnił w sposób nie budzący wątpliwości kwotę, w jakiej ustalił wysokość przedmiotowej grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazać należy, że pomimo faktu, iż decyzja organu powiatowego Nr [...]stała się ostateczna podmiot zobowiązany nie wykonał obowiązku w niej wskazanego, co wynika z protokołu sporządzonego w dniu 24.09.2010 r. podczas oględzin dokonanych przez pracownika organu powiatowego. Odnosząc się do argumentu dotyczącego niewykonalności decyzji, organ odwoławczy zauważył, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją niezależne od zobowiązanego oraz trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.02.1986r., sygn. akt: III SA 1146/85, z którego wynika, że przesłanka uznania decyzji za niewykonalna nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem adresatów z decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Podkreślił, że w myśl przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o pwstępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W związku z powyższym organ odwoławczy nie może na etapie postępowania egzekucyjnego odnieść się do zarzutów merytorycznych dotyczących ostatecznej decyzji PINB dla [...]Nr [...]z dnia [...].10.2009r., znak: [...], zwłaszcza, że stronie skarżącej przysługiwało prawo do wniesienia odwołania od tej decyzji. W ocenie organu odwoławczego [...] zasadnie została zobowiązana do wykonania egzekwowanego obowiązku. Jak wynika z dołączonego do akt przedmiotowej sprawy odpisu zwykłego księgi wieczystej (stan na dzień 05.02.2009r.) w dziale II dotyczącym właściciela nieruchomości objętej egzekwowanym obowiązkiem wpisano Skarb Państwa - [...], jako osoba prawna której powierzono wykonywanie praw Skarbu Państwa. Fakt, że budynek koszarowy nr [...] usytuowany na nieruchomości przy ul. [...]w [...] jest użytkowany przez inny podmiot nie będący jego właścicielem nie może skutkować skierowaniem postępowania egzekucyjnego do tegoż podmiotu zobowiązanym do wykonania obowiązku jest właściciel nieruchomości i względem tego podmiotu winna toczyć się egzekucja. W skardze na powyższe postanowienie [...]wniosła o jego uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając mu naruszenie: prawa materialnego, tj. art. 7 § 2 i art. 119 § 2 ustawy z dnia 12 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez zastosowanie przez organ administracyjny niewłaściwego środka egzekucyjnego, prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 119 Ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity z dnia 2 listopada 2005 r. Dz. U. z 2005 r" Nr 229, poz. 1954), Skarżąca podniosła, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się przede wszystkim w sytuacji, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. W pozostałych sytuacjach - co wynika z art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - grzywna w celu przymuszenia ma charakter wyjątkowy i powinna być stosowana tylko w sytuacji, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wskazując na fakt braku władztwa (posiadania) przez skarżącego budynku koszarowego nr [...] na nieruchomości przy ul. [...] w [...] przy jednoczesnym jego władaniu przez nieuprawnionego posiadacza Strona skarżąca uważa , że organ zastosował w sprawie niewłaściwy środek. Skarżacy ponownie podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zamiast nakładać grzywną w celu przymuszenia na niewładającego właściciela winien raczej podjąć działania przeciwko władającemu, który swym zaniechaniem stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia ignorując decyzje wydawane przez organy nadzoru budowlanego. Skarżacy stwierdził , że nałożenie na skarżącego grzywny w zaistniałym stanie faktycznym przy całkowitym pozbawieniu go władztwa nad przedmiotową nieruchomością i wpływu na to co się na terenie tej nieruchomości dzieje, nie prowadzi do wykonania przez skarżącego obowiązku przywrócenia sposobu korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Podkreślił też swoją wysoką aktywność zmierzającą do zmiany tego stanu rzeczy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji nie narusza prawa, a stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) tylko w takim zakresie jest możliwa jej sądowa kontrola. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym skierowanym do podmiotu zobowiązanego do określonego działania na mocy ostatecznego orzeczenia zmierzającym do zrealizowania obowiązku wynikającego tak jak w niniejszej sprawie z ostatecznej decyzji administracyjnej. Postępowanie egzekucyjne było wynikiem nie wykonania obowiązku, który to obowiązek nakładała ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] października 2009r. nakazująca [...] Oddział Terenowy w [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku koszarowego nr [...] usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], użytkowanego obecnie na cele oświatowe. Organ egzekucyjny ma obowiązek doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią orzeczenia może stanowić podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 pkt 3 u.p.e.a.). Skoro celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków, to w ramach kontroli legalności postanowienia o nałożeniu grzywny , Sąd jest uprawniony do oceny, czy taki środek jest dopuszczalny, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny. W tym miejscu podkreślić należy, iż organ egzekucyjny - stosownie do art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W badanej przez Sąd sytuacji organ egzekucyjny był zobowiązany do przystąpienia do czynności egzekucyjnych. Podkreślić należy, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. Sprawa dotycząca oceny legalności decyzji nakładającej obowiązek nie jest przedmiotem postępowania egzekucyjnego. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej. Decyzje ostateczne - zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. - mogą być uchylane lub zmieniane tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. A zatem, przedmiotem niniejszej sprawy może być wyłącznie postępowanie egzekucyjne. Z decyzji ostatecznej, która stanowi w niniejszej sprawie podstawę wystawienia tytułu wykonawczego można wywieść ciążący na skarżącej obowiązek wskazany w tytule wykonawczym. Organ nie dokonywał samodzielnych ustaleń faktycznych, lecz powołał się na zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), niedopuszczalność badania w postępowaniu egzekucyjnym merytorycznej zasadności egzekwowanego obowiązku a nadto obiektywny charakter niewykonalności obowiązku niepieniężnego w rozumieniu art. 33 pkt 5 u.p.e.a. i stwierdził, iż tego rodzaju charakteru niewykonalności obowiązku skarżąca nie wykazała. Zgodzić należy się z przytoczonym przez organ stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym również w innym wyroku z dnia 8 lutego 2006 r., II OSK 509/05 (LEX nr 196712), że niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Odnosząc się do innego zarzutu strony skarżącej w ocenie Sądu w sytuacji gdy ostateczna decyzja została skierowana do [...],której jako osoba prawnej powierzono wykonywanie praw Skarbu Państwa w tym przypadku w odniesieniu do budynku koszarowego nr [...] usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...]w [...] i która to przekazał t użytkowanie ten obiekt innenu podmiotowi nie będący jego właścicielem nie może skutkować skierowaniem postępowania egzekucyjnego do tegoż podmiotu bowiem zobowiązanym do wykonania obowiązku jest właściciel nieruchomości i względem tego podmiotu winna toczyć się egzekucja. Zatem [...] nie może oczekiwać od organu działań zmierzających do przywrócenia stronie władctwa nad obiektem przy ul. [...] czy podjęcia działań przeciwko władającemu bo nie ma ku temu żadnych podstaw prawnych. Takie podtsawy rzysługują natomiast [...] jako właścicielowi obiektu. Stosownie do przepisu art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jednorazowa grzywna w celu przymuszenia nakładana na osobę prawną, o ile nie dotyczy obowiązku przymusowej rozbiórki (§5) - nie może przekroczyć 50.000 zł. Biorąc pod uwagę , że celem organu było zapewnienia efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego,z uwagi na niewykonanie przez zobowiązanego obowiązku określonego Decyzją Nr [...]przez prawie rok od daty jej wydania nie można zarzucić organowi naruszenia w/w przepisu. Środek egzekucyjny w postaci grzywny jest nakładany w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku administracyjnego i w omawianej sprawie jest środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanego. W przypadku wykonania obowiązku, na wniosek zobowiązanego, ściągnięte lub uiszczone grzywny w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub w części postanowieniem organu egzekucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ.U. Nr 153, poz. 1270), skargę oddalił.