VII SA/Wa 1207/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2024 r. sprawy ze skargi J. F. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 marca 2024 r. znak: DOR.7200.1.2024.MSZ w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) postanowieniem z 28 marca 2024 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm., dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy postanowienie własne z 18 stycznia 2024 r. odmawiające, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 kwietnia 2019 r. Decyzja wydana w trybie zwykłym przez Warmińsko-Mazurskiego WINB, skierowana do J. F., dotyczyła nakazu rozbiórki: 1. budynku o wymiarach 5,90 x 9,70 m wybudowanego w miejscu 4 garaży typu "blaszak", 2. garażu typu "blaszak" o wymiarach 3,00 x 6,05 m zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie budynku gospodarczego i pozostałych jedenastu garaży typu "blaszak", 3. jedenastu garaży typu "blaszak" o wymiarach 3,00 x 5,00 m każdy położonych na działce nr [...] przy ul. [...] w E.. GINB zauważał, że decyzja Warmińsko-Mazurskiego WINB była przedmiotem kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zakończonej wyrokiem z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/OI 369/19, oddalającym skargę. Wyrokiem z 4 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3049/19, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm., dalej: p.p.s.a.) wynika zaś, że sąd rozpoznając skargę w pierwszej kolejności ocenia czy decyzja będąca przedmiotem kontroli nie zawiera wad kwalifikowanych uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Jeżeli oddala skargę to oznacza, że nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa, a nawet zwykłego naruszenia, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Skoro oddalono skargę na decyzję Warmińsko-Mazurskiego WINB z 3 kwietnia 2019 r., to jak zaznaczył GINB, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego nieważnością decyzji organu wojewódzkiego. Po wydaniu przez sąd administracyjny prawomocnego wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd. Okoliczności, które zdaniem J. F. miałyby uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji nie mogą być więc ponownie badane merytorycznie. Okoliczności te związane są z przekazaniem fałszywych informacji "przez PINB w E. do WINB w Olsztynie, Starostwa Powiatowego w E., Sądu Administracyjnego w Olsztynie i Naczelnego Sądu Administracyjnego w W-wie (...)". Zdaniem GINB, informacje te, tj. opis wyglądu, sposób wykonania i posadowienia garaży, dotyczą w istocie stanu faktycznego ustalonego przez organy nadzoru, który podlegał ocenie Sądu i nie został zakwestionowany. Sąd oddalając skargę J. F. zaakceptował ustalenia faktyczne organów zakończone sporną decyzją, co zamyka możliwość stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego z 3 kwietnia 2019 r. Okoliczności te są objęte powagą rzeczy osądzonej. W świetle powyższego GINB stwierdził, że wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę powoduje niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. W skardze na postanowienie GINB z 28 marca 2024 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. F., zwracając się o uchylenie zaskarżonego postanowienia, podniósł zarzut naruszenia art. 16 § 1 i 2, art. 15 i art. 154§ 1 k.p.a. Podkreślał, że decyzja dotycząca "cofnięcia pozwolenia na budowę" jest niezgodna z prawdą. Nie można było cofnąć pozwolenia na budowę, która została zakończona ponad 10 lat wcześniej. Organy nadzoru budowlanego nie pochyliły się nad decyzją PINB w Ełku, dlaczego nakaz dotyczył również rozbiórki obiektu, w którym znajduje się garaż trzydrzwiowy, oznaczony numerami 13-16, który nie jest garażem typu: "blaszak". Wskazywał również na możliwości, jakie stwarza zastosowanie art. 154 k.p.a. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Przy piśmie złożonym w dniu [...] czerwca 2024 r. skarżący nadesłał protokół kontroli tytułem zgodności informacji złożonej w celach podatkowych, załącznik nr 2 do decyzji z 26 lipca 2001 r. dotyczący warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzję Starosty E. z [...] lipca 2018 r. o uchyleniu decyzji z [...] stycznia 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje, gdy kontrola ta wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istotne znaczenie dla sprawy ma również art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Rozpoznając skargę w ramach kryteriów określonych powyższymi przepisami Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Przedmiotem skargi jest – wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. – postanowienie GINB utrzymujące w mocy postanowienie własne odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 kwietnia 2019 r. w sprawie nakazu rozbiórki: 1. budynku o wymiarach 5,90 x 9,70 m wybudowanego w miejscu 4 garaży typu "blaszak", 2. garażu typu "blaszak" o wymiarach 3,00 x 6,05 m zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie budynku gospodarczego i pozostałych jedenastu garaży typu "blaszak", 3. jedenastu garaży typu "blaszak" o wymiarach 3,00 x 5,00 m każdy położonych na działce nr [...]przy ul. [...] w E. Zgodnie z art. 61a § 1 zd. pierwsze k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tzn. żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazany przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie jednak rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W doktrynie wskazuje się, że nie jest dopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy na tę decyzję została uprzednio złożona skarga do sądu administracyjnego i skarga ta została oddalona. Pogląd ten, który Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni aprobuje, wyrażany jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która była już przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 1079/22, CBOSA, w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wynikająca z tego przepisu tzw. prawomocność materialna zamyka – co do zasady – możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), na którą złożona skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Przeprowadzając kontrolę legalności decyzji administracyjnej Sąd pierwszej instancji zobowiązany jest mianowicie z urzędu wziąć pod uwagę wszystkie naruszenia prawa materialnego i procesowego, gdyż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W konsekwencji oddalenie skargi oznacza przyjęcie, że zaskarżona decyzja była wolna od tego rodzaju wad prawnych, które mogłyby skutkować jej uchyleniem, a tym bardziej nie została także obarczona tymi formami kwalifikowanymi tych wad, które mogłyby stanowić przyczynę stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 122/19). Należy mieć na względzie, że – działający w granicach art. 134 p.p.s.a. – Sąd pierwszej instancji – oceniając zasadność uwzględnienia skargi (art. 145 § 1 p.p.s.a.) – rozważa m.in., czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn określonych art. 156 k.p.a. (por. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe stanowisko prowadzi do wniosku, że w aktualnym stanie prawnym wniosek o wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, która została pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, winien zostać załatwiony przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (wcześniej art. 157 § 3 k.p.a.). Prawidłowo zatem przyjął GINB, że wydany uprzednio prawomocny wyrok stanowi przeszkodę przedmiotową czyniącą niedopuszczalnym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie oraz w argumentacji uchwały siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (ONSAiWSA 2010/2/18) wydanej na gruncie nieobowiązującego już art. 157 § 3 k.p.a. Wprawdzie z powyższej uchwały można wywieść, że dopuszcza się możliwość, że wyrok oddalający skargę na decyzję administracyjną nie zawsze automatycznie będzie stanowił przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Sytuacje tego rodzaju powinny mieć jednak charakter wyjątkowy, a ponadto winno być to uwarunkowane obiektywnymi względami braku wiedzy sądu o okolicznościach istotnych dla wyniku sprawy, czyli takich, o których sąd nie mógł wiedzieć, jak np. odkrycie po wydaniu wyroku innej ostatecznej decyzji załatwiającej sprawę administracyjną (por. wyroki NSA: z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2572/14, z 16 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 167/21, CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd zgadza się ze stanowiskiem GINB, że dla jej rozstrzygnięcia kluczowe znaczenie ma fakt poddania już kontroli sądowoadministracyjnej decyzji Warmińsko-Mazurskiego WINB z 3 kwietnia 2019 r. i niewykazania przez tę kontrolę, aby decyzja ta była dotknięta jakąkolwiek wadą. W prawomocnym wyroku z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 369/19 WSA w Olsztynie poddał również ocenie argumenty skarżącego, który już wówczas podnosił, że nakazem rozbiórki nie powinien być objęty garaż trzystanowiskowy. Wskazany prawomocny i wiążący – stosownie do treści art. 170 p.p.s.a. – wyrok stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co uzasadniało zastosowanie przez organ administracji art. 61a § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że w sprawie nie zachodzą jednocześnie żadne szczególne i wyjątkowe przesłanki uzasadniające odstąpienie od wyrażonej w art. 170 p.p.s.a. zasady związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. GINB słusznie też zauważył, że Sąd oddalając skargę zaakceptował ustalenia faktyczne organów zakończone sporną decyzją Warmińsko-Mazurskiego WINB z 3 kwietnia 2019 r. Nie zostały podniesione, ani ujawnione, żadne nowe okoliczności istotne dla wyniku sprawy, które mogły znaleźć się wcześniej poza zakresem kontroli Sądu w sprawie zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3049/19. Wyrok ten stanowi więc w tej sprawie przeszkodę dla organu do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, gdyż wniesione żądanie wykraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej, skoro wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności opierał się na okolicznościach znanych w postępowaniu sądowym – skarżący we wniosku podniósł te same zarzuty co w skardze na ww. decyzję. Tym samym, zgłaszane w skardze zarzuty nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącego, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W odniesieniu do podnoszonej kwestii braku zastosowania art. 154 § 1 k.p.a. zauważyć trzeba, że rozstrzygnięta zaskarżonym postanowieniem sprawa wywołana była wnioskiem z 20 listopada 2023 r. o stwierdzenie nieważności decyzji. Kwestia ewentualnej możliwości uchylenia lub zmiany decyzji w oparciu o art. 154 § 1 i 2 k.p.a., a więc w wyniku wznowienia postępowania, pozostaje poza zakresem tej sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak sentencji wyroku.