VII SA/Wa 1209/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Zaskarżoną decyzja z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr [...] nakazującą Miastu [...] dokonanie całkowitej rozbiórki budynku zamieszkania zbiorowego w kształcie litery "L" na działce o nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...] (poprzednio działka o nr ew. [...]), którego część dwukondygnacyjna jest o wymiarach 37,3 m x 16,50 m (7,50 m) i wysokości około 7,50 m, zaś część parterowa (prostokątna) jest o wymiarach 30,50 m x 10,80 m i wysokości około 3,0 m – wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] czerwca 2000 r. organ I instancji przeprowadził oględziny na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] , które wykazały wybudowanie samowolnie budynku parterowego (prostokąt) o wymiarach 30,50 m x 10,80 m i wysokości około 3,0 m oraz rozpoczętą jego rozbudowę w kształcie litery "L". W dniu oględzin miał stan zaawansowania robót wynosił około 35% stanu surowego ( oznaczony na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu nr [...] ). Z oświadczenia osób uczestniczących w oględzinach wynikało, że część parterowa budynku ( prostokąt ) stanowiła zaplecze hotelowe dla spółki [...] przy budowie Oczyszczalni Ścieków [...] i ta część powstała przed 1996r. W następnych latach dokonano rozbudowy tego budynku do stanu obecnego. Fakt ten stwierdzono w czasie kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2009r. Ustalono wówczas, że dobudowana część dwukondygnacyjna w kształcie litery "L". posiada wymiary boków 37,30 m x16,50 i wysokość 7,50m. Wskazano także, iż budynek został wybudowany przez [...] w latach 1997-1999. Ponieważ proces budowy rozłożony był w czasie postępowanie legalizacyjne należało prowadzić w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] maja 2009r., Nr [...] nakazał Stowarzyszeniu [...] rozbiórkę samowolnie wybudowanego ww. budynku. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2013r., nr [...] po przeprowadzeniu na wniosek Stowarzyszenia [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla [...] z dnia [...] maja 2009 r. odmówił stwierdzenia w/w decyzji organu powiatowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] uchylił decyzję [...]WINB z dnia [...] czerwca 2013 r. i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] wobec ustalenia, iż Stowarzyszenie nie było inwestorem przedmiotowej inwestycji gdyż w dacie budowy nie istniało, a jedynie przejęło budynek opuszczony przez [...]. Ponownie prowadząc postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na Miasto [...] obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Wobec nie przedłożenia wymaganych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 48 ust 1 Prawa budowlanego nakazał Miastu [...] dokonanie całkowitej rozbiórki przedmiotowego budynku zamieszkania zbiorowego. Po rozpoznaniu odwołania Miasta [...] , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z treści księgi wieczystej Nr [...] dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] wynika, iż właścicielem przedmiotowej działki jest Miasto [...]. Powyższa okoliczność w toku postępowania nie była kwestionowana. Dodał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r wskazał, że w toku prowadzanego postępowania na podstawie pisma Urzędu [...] dnia [...] grudnia 2013 r ustalił, że właścicielem działki nr ewid. [...]z obr. [...]jest Miasto [...], zaś gospodarującym zasobem Prezydent Miasta [...]. Tym samym Stowarzyszenie [...] użytkujące budynek nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, na której został pobudowany sporny budynek. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w przepisach Prawa budowlanego nie ma definicji zarządcy obiektu budowlanego. Posiłkując się natomiast ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774) uznać należy, że zarządca nieruchomości działa na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością, zawartej z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej ( art. 185 ust 2 tej ustawy). Umowa wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności. Natomiast, jak wynika z akt sprawy, Stowarzyszenie [...] korzysta bezumownie z nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...]. Pomiędzy właścicielem, a Stowarzyszeniem [...] nie została zawarta żadna umowa o oddanie nieruchomości w zarząd czy o oddanie w użytkowanie. W związku z powyższym nie można przypisać przedmiotowemu Stowarzyszeniu roli zarządcy nieruchomości. Organ odwoławczy uznał, że właściwym było nałożenie obowiązku rozbiórki spornego budynku na aktualnego właściciela - Miasto [...] z uwagi na fakt, iż posiada tytuł prawny do nieruchomości, a wobec nie przedłożenia stosownych dokumentów o których mowa w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2014 r., organ powiatowy zobligowany został do zastosowania trybu przewidzianego w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] marca 2016r. złożyło [...], reprezentowane przez Dyrektora [...] w Dzielnicy [...]. Decyzji zarzucono naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa w związku z art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tj.: 1) brak ustalenia kto był inwestorem obiektu; 2) błędne ustalenie, że obiekt nie posiada zarządcy w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane; 3) błędne ustalenie, że strona skarżąca jako właściciel obiektu ma możliwość realnego i szybkiego wykonania decyzji co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie strony skarżącej organ nie wykazał, że inwestorem było [...] i nie przeprowadził w tym zakresie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. Organ w niewystarczający sposób uzasadnił również uznanie, że Stowarzyszenie [...] nie jest zarządcą obiektu w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga podlegała oddaleniu. Z akt postępowania wynika, że samowolna budowa przedmiotowego budynku była rozłożona w czasie i zakończona po dniu [...] stycznia 1995r. Uzasadnione więc było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r – Prawo budowlane.. Z akt postępowania wynika również, iż obiekt został wybudowany przez nieistniejące już Stowarzyszenie [...], a obecnie zajmowany jest przez Stowarzyszenie [...] utworzone przez byłych podopiecznych Stowarzyszenia [...], prowadzące w nim [...]. Jednocześnie w sprawie bezspornym jest, że właścicielem działki na której został wybudowany przedmiotowy budynek jest Miasto [...]. Miasto [...] kwestionując skierowany do niego nakaz rozbiórki, jako podstawowy zarzut podnosiło brak ustalenia inwestora obiektu, jak również błędne ustalenie, że obiekt nie posiada zarządcy w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, gdyż to do inwestora bądź do zarządcy obiektu powinien być skierowany nakaz rozbiórki. Wskazać w związku z tym należy, iż art. 52 Prawa budowlanego expressis verbis wskazuje podmioty zobowiązane do dokonania czynności objętych decyzjami o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podmiotami tymi są inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądowoadministracyjne wykładając przywołany przepis wskazuje, że w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki powinien być obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietna 2000r., II SA/Ka 2059/98). Ustalenia w sprawie stanu własności nieruchomości, na której znajduje się opisany na wstępie budynek nie budzi żadnych wątpliwości. Działka nr ew. [...], poprzednio nr ew. [...], stanowi własność [...], co wynika z prowadzonej dla tej nieruchomości Księgi wieczystej Nr [...]. Oznacza to, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 48 Kodeksu cywilnego, wszystko co znajduje się na gruncie, jest jego częścią składową, w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, a zatem nałożenie obowiązku na właściciela nieruchomości, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie może być uznane za wadliwe. Nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, iż Stowarzyszenie [...] jest zarządcą przedmiotowego obiektu. Zarządca obiektu to w szczególności zawodowy zarządca nieruchomości działający na zasadach określonych w art. 184 – 190 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – w takich przypadkach zarządcą obiektu będzie osoba fizyczna posiadająca licencję zawodową zarządcy nieruchomości (art. 184 ust. 2 powołanej ustawy). Zarządca obiektu to również podmiot sprawujący trwały zarząd na mocy art. 43 – 50 ustawy z 21 sierpnia 1997r.o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w imieniu którego działają osoby reprezentujące ten podmiot jako organ lub na podstawie udzielonych pełnomocnictw (zob. również komentarz do art. 3 pkt 11). Zarządcą jest także osoba fizyczna lub prawna sprawująca zarząd na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy z 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r Nr 80, poz. 90 ze zm.). Za zarządców można również uznać inne osoby, które na podstawie umów zawartych z właścicielem danego obiektu sprawują czynności wchodzące w zakres administrowania nieruchomością. Przypomnieć w tym miejscu należy, że pierwotnie postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] obowiązek rozbiórki budynku będącego przedmiotem niniejszej sprawy został nałożony na Stowarzyszenie [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...] maja 2009 r. uznając, że organ powiatowy nie ustalił inwestora budynku, natomiast za inwestora nie można uznać Stowarzyszenia [...] bowiem podmiot ten nie istniał w dacie gdy przedmiotowy budynek był budowany. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana w wyniku przeprowadzonego ponownie przez organ postępowania administracyjnego. Stowarzyszenie [...] nie może być uznane za zarządcę spornego budynku bowiem z przedmiotowej nieruchomości korzysta ono bezumownie. Pomiędzy właścicielem nieruchomości, a Stowarzyszeniem nie została zawarta żadna umowa o oddanie nieruchomości w zarząd czy o oddanie w użytkowanie. Powyższe potwierdzają również ustalenia poczynione przez Sąd Okręgowy [...] w [...], który w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] marca 2015 r., sygn. akt [...] stwierdził, że: "Powód (Miasto [...]) nie wyraził pozwanemu (Stowarzyszenie [...]) na korzystanie z tego gruntu, naliczając przy tym odszkodowanie za bezumowne korzystanie" Bezspornym jest również, że ww. Stowarzyszenie nie jest inwestorem, bowiem jak wynika z akt sprawy budowa spornego budynku została zakończona około 2001r., natomiast Stowarzyszenie zostało zarejestrowane w dniu [...] października 2004 r. (KRS nr [...]). Organ stwierdził, że inwestorem przedmiotowego budynku było Stowarzyszenie [...], które protokołem z dnia [...] grudnia 1996 r. przejęło budynek w kształcie prostokąta wraz z innymi budynkami znajdującymi się na działce nr ew. [...], od spółki [...] Sp. z o.o., jednakże ww., Stowarzyszenie nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, na której został pobudowany sporny budynek. Wobec powyższych ustaleń zasadne było nałożenie obowiązku rozbiórki spornego budynku na właściciela nieruchomości tj. Miasto [...]. Z tych względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.