VII SA/Wa 1209/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek, asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2021 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę Przedmiotem skargi M. D. (dalej: "skarżący") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak [...], wydane w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] marca 1995 r., znak [...], Burmistrz Gminy i [...] zatwierdził pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny i projekt na budowę pawilonu handlowego na działce nr "[...]" przy ul. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., znak [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 1995 r. W dniu [...] marca 2021 r. skarżący wniósł do Wojewody [...] pismo, zawierające żądanie wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r. Swoje żądanie skarżący oparł na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia[...] stycznia 2021 r., znak [...], Wojewoda, na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 150 § 1 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Wojewoda przytoczył treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wskazał, że skarżący uważa, że nie brał udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza, gdyż decyzja Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r. została mu doręczone na inny adres, niż podany we wniosku z dnia 12 września 2016 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Organ I instancji wyjaśnił, że nie podziela oceny skarżącego co do podnoszonej okoliczności. Postępowanie to zostało bowiem wszczęte na wniosek skarżącego z dnia 12 września 2016 r., na którym jako adres nadawcy wskazano ul. [...], [...] [...]. Także wezwanie Wojewody z dnia 16 listopada 2016 r. zostało skierowane do skarżącego na ten adres i zostało przez niego odebrane. Odpowiedź z dnia 23 listopada 2016 r. na to wezwanie, została natomiast przez skarżącego nadana z adresu ul. [...]; [...], jednak skarżący nie wskazał w sposób wyraźny, że jest to jego nowy adres do doręczeń. Zdaniem Wojewody, jego decyzja z dnia [...] stycznia 2017 r. została skierowana do skarżącego na adres podany we wniosku z dnia 12 września 2016 r., a z adnotacji poczynionych na kopercie wynika, że była ona podwójnie awizowana –w dniu 25 stycznia 2017 r. i 8 lutego 2017 r. i nie została podjęta w terminie. Po przytoczeniu treści art. 41 § 1 i 2 k.p.a. Wojewoda ocenił, że skarżący nie poinformował organu w sposób wyraźny o zmianie swojego adresu, dlatego też decyzję doręczono na adres ujawniony we wniosku inicjującym postępowanie nadzwyczajne, a doręczenie to wywołało skutek prawny. Organ I instancji zaznaczył, że skoro skarżący chciał zmienić adres do doręczeń, należało o tym zgodnie z przepisami postępowania poinformować jednoznacznie Wojewodę. Organ I instancji wskazał również, że pismem z dnia 28 lutego 2017 r. wysłał decyzję na adres ul.[...]; [...], wskazując jednocześnie, że doręczenie zastępcze pod adres ul. [...]; [...] odniosło skutek prawny. Ponadto poświadczona za zgodność z oryginałem kopia decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 20017 r. została przekazana skarżącemu przy piśmie Wojewody z dnia 27 października 2017 r., adresowanym na ul. [...]. Następnie Wojewoda stwierdził, że w procedowanej sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto nie został również zachowany termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., gdyż skarżący o decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. wiedział już w dniu 22 lutego 2018 r. Ze sporną decyzją skarżący zapoznawał się również przy pismach Wojewody z dnia 28 lutego 2017 r. i 27 października 2017 r., zaś wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do organu I instancji dopiero w dniu 31 marca 2020 r. Pismem z dnia 26 stycznia 2021 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł zażalenie od postanowienia Wojewody z dnia [...] stycznia 2021 r., podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 41 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżący w toku postępowania prowadzonego przez Wojewodę nie dopełnił obowiązku poinformowania organu o zmianie adresu zamieszkania oraz że doręczenie skarżącemu przez organ decyzji kończącej postępowanie z dnia [...] stycznia 2017 r. odniosło skutek prawny, w sytuacji gdy w pismach kierowanych do organu w toku postępowania skarżący w sposób prawidłowy wskazał swój adres dla doręczeń tj. ul. [...], [...] i na ten adres organ kierował dalszą korespondencję, z wyjątkiem korespondencji zawierającej decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r.; 1. art. 148 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżący uchybił terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sytuacji, gdy wskutek braku doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. przedmiotowa decyzja nie jest ostateczna, a zatem termin określony w ww. przepisie nie rozpoczął biegu. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. GINB, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] stycznia 2021 r. Na wstępie uzasadnienia powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjasnił, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania podzielone jest na dwa etapy. W pierwszym etapie – wyjaśniającym, organ administracji publicznej bada formalną dopuszczalność wszczęcia postępowania wznowieniowego. Ocenie podlega, czy żądanie wznowienia postępowania pochodzi od strony lub innego podmiotu uprawnionego, czy zachowano termin do wniesienia żądania i czy wnoszący żądanie wskazał przesłankę wznowienia określoną przepisem art. 145 § 1 k.p.a. Dopiero po stwierdzeniu formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania, właściwy organ może merytorycznie badać przesłanki wznowieniowe wskazane we wniosku, a następnie wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych przez art. 151 k.p.a. W przeciwnym przypadku organ odmawia wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Po przytoczeniu brzmienia art. 148 § 1 i 2 k.p.a. GINB wskazał, że zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi o takie dane, jak nazwa organu, który wydał decyzję oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do wskazanej przez skarżącego podstawy wznowienia postepowania GINB wyjaśnił, że z załączników do podania o wznowienie postępowania oraz zażalenia wynika, że zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skarżący upatruje w tym, że decyzja Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r. nie została mu skutecznie doręczona. W wyniku analizy akt sprawy GINB stwierdził, że skarżący o decyzji Wojewody dowiedział się najpóźniej w dniu 6 marca 2017 r., kiedy to odebrał pismo organu I instancji z dnia 28 lutego 2017 r. W treści tej korespondencji Wojewoda wskazał nazwę organu, który decyzję wydał, jej datę, znak sprawy oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto w załączeniu ww. pisma organ wojewódzki przesłał skarżącemu kwestionowaną decyzję. Wobec powyższego, GINB stwierdził, że żądanie zawarte w podaniu z dnia 23 marca 2020 r. (data nadania 27 marca 2020 r.) o wznowienie, na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania zakończonego ww. decyzją Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r. zostało wniesione przez skarżącego z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Odnosząc się do podnoszonych w zażaleniu kwestii GINB wskazał, że problem nieskutecznego doręczenia decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r. pozostaje poza oceną organu, z uwagi na brak formalnej dopuszczalności wznowienia postępowania. Co do zasady bowiem, w sprawach wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją wszczętych wyłącznie lub kumulatywnie w związku z wadą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., legitymacja wnioskodawcy jest badana dopiero po wznowieniu postępowania w toku właściwego postępowania, co do przyczyn wznowienia. GINB podkreślił również, że bieg terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. nie może się rozpocząć przed zakończeniem zwykłego postępowania administracyjnego decyzją ostateczną, jednak taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż decyzja Wojewody stała się ostateczna z dniem 22 lutego 2017 r. Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że w związku z nieskutecznym doręczeniem mu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., decyzja ta nie jest decyzją ostateczną. Wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r., skarżący zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika podniósł zarzut naruszenia: 1. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania w sytuacji spełnienia przesłanek do zastosowania niniejszego przepisu, 1. art. 148 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący uchybił terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, gdy decyzja, której dotyczy wniosek, nie została skarżącemu doręczona, 2. art. 77 § 1 oraz art. 7 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia przez organ okoliczności nieskutecznego doręczenia skarżącemu decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r., która to okoliczność ma istotny wpływ dla niniejszego postępowania; 3. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do okoliczności nieskutecznego doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja Wojewody nigdy nie została skarżącemu doręczona, pomimo iż w toku sprawy skarżący prawidłowo wskazał organowi nowy adres do doręczeń. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych pełnomocnik skarżącego wskazał, że poinformowanie przez skarżącego o zmianie adresu było zgodne z art. 41 § 1 k.p.a., w związku z czym decyzja kończąca postępowanie nie została skarżącemu doręczona wyłącznie z powodu zaniechania organu, a doręczenie przez organ nie było skuteczne. Podniósł, że bieg terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. nie może się rozpocząć przed zakończeniem zwykłego postepowania administracyjnego decyzją ostateczną. Ponadto termin do wniesienia odwołania przez każdą stronę otwiera się z dniem, w którym decyzja wprowadzana jest do obrotu, czyli w pierwszej dacie doręczenia którejkolwiek ze stron, a dla danej strony biorącej udział w postępowaniu upływa po 14 dniach od doręczenia decyzji tej stronie. Skoro jednej ze stron tego postępowania organ nie doręczył decyzji, to dopóki czynności tej nie dokona decyzja nie uzyska waloru ostateczności. Decyzja staje się bowiem ostateczna z chwilą upływu terminu do złożenia odwołania przez wszystkie strony postępowania. Zdaniem skarżącego w sytuacji, gdy organ nie doręczył stronie decyzji kończącej postępowanie, przedmiotowej decyzji należy odmówić waloru ostateczności, mimo że figuruje w obrocie prawnym jako decyzja ostateczna. Powyższe daje podstawy do stwierdzenia, że termin określony w art. 148 § 1 k.p.a. w dalszym ciągu pozostaje otwarty. Nie można zatem uznać, że skarżący uchybił powyższemu terminowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sadu w niniejszym postępowaniu było, stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem – prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W oparciu o wskazane kryteria skargę i wskazane w niej zarzuty należało uznać za niezasadne, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. GINB utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021, o odmowie wznowienia na wniosek skarżącego postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że kontrolą sądową w analizowanej sprawie objęte zostały postanowienia wydane w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego – w trybie wznowienia postępowania, zmierzającym do weryfikacji decyzji ostatecznej. Ponieważ wznowienie postepowania jest instytucją szczególną, stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji, to tym samym wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła (por. wyroki NSA z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt III FSK 3344/21; z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 889/09). Podstawy wznowienia postepowania określają przepisy art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. Wszczęcie postępowania wznowieniowego uzależnione jest od ziszczenia się dwóch przesłanek, tj. załatwienia sprawy decyzją ostateczną oraz wystąpieniem przynajmniej jednej z podstaw wznowienia. Prowadząc postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego organ w pierwszej kolejności zobligowany jest do zbadania dopuszczalności wznowienia postępowania. Badanie to sprowadza się do weryfikacji istnienia przyczyn przedmiotowych i podmiotowych żądania oraz do ocenienia, czy strona złożyła podanie o wznowienie postępowania w terminie. Negatywna ocena wniosku na etapie wstępnym, z powodu m.in. uchybienia terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania, musi skutkować odmową wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast art. 148 § 2 k.p.a. stanowi, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4, to jest gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (a więc podstawy wznowienia, na którą powołuje się skarżący) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela ugruntowany w judykaturze pogląd, zgodnie z którym przez pojęcie dowiedzenia się o decyzji należy rozumieć powzięcie wiedzy o samym fakcie wydania rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający złożenie podania o wznowienie. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji. Chodzi tu o takie dane jak nazwa organu oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy z zastrzeżeniem, że nie jest tu konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia. Za wystarczające uznaje się, że posiadła ona informację czego dana decyzja dotyczy (por. wyroki NSA: z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2434/18; z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1464/20; z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1340/20, z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 168/18; z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 674/13). Kierując się powyższym Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie z wniosku skarżącego o wznowienie postępowania prawidłowo ustaliły, że uchybił on terminowi określonemu w art. 148 § 2 k.p.a., co obligowało do wydania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że doręczonym w dniu 6 marca 2017 r. pismem z dnia 28 lutego 2017 r. Wojewoda poinformował skarżącego, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i [...] woj. [...] z dnia [...] marca 1995 r., znak: [...], zatwierdzającej pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny i projekt na budowę pawilonu handlowego na działce nr "[...]" przy ul. [...] w [...] została skierowana do skarżącego na adres podany we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Ponadto postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...], GINB stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r., opisując tę decyzję zarówno w sentencji postanowienia, jak i w jego uzasadnieniu. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący zapoznał się z tym postanowieniem organu odwoławczego, gdyż pismem z dnia 7 września 2017 r., powołując się na postanowienie GINB z dnia [...] lipca 2017 r., zwrócił się do Wojewody o doręczenie decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. Z akt administracyjnych wynika również, że o fakcie wydania decyzji, skarżący informował organ odwoławczy w piśmie wniesionym w dniu 2 października 2017 r., jak również Wojewodę pismem wniesionym w dniu 6 marca 2019 r. W konsekwencji stwierdzić należy, że wnosząc w dniu 27 marca 2020 r. podanie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r., skarżący uchybił terminowi, określonemu w art. 148 § 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi oraz jej uzasadnienia, koncentrujących się wokół skuteczności doręczenia skarżącemu decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r., wskazać należy, że treść art. 148 § 2 k.p.a. jest jasna i niebudząca wątpliwości. Bieg terminu, określonego w tym przepisie, liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, nie zaś od daty jej doręczenia. Art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja (por. wyroki NSA: z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 259/20; z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 423/20; z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1183/18; z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1129/17 z dnia 18 lipca 2012 r. I OSK 1025/11; z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 547/07). W konsekwencji podkreślić należy, że kwestia skuteczności doręczenia skarżącemu decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r., pozostawała poza oceną Sądu, jak i organu odwoławczego, weryfikującego prawidłowość wydanego na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia organu I instancji. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) skargę oddalił. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.