VII SA/Wa 121/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi J. i J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza się od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. i J. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., po rozpoznaniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2004 r. nakazującej rozbiórkę rozbudowanej części budynku inwentarskiego o wymiarach 9m x 5,50m, uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał małż. S. dokonanie rozbiórki rozbudowanej części budynku inwentarskiego-składowego o wymiarach 9m x 8,50m zlokalizowanej od strony północno-zachodniej tego budynku na działkach [...] i [...], położonych w L. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że dokonana przez organ I instancji ocena o braku możliwości legalizacji stanu faktycznego jest prawidłowa. Inwestor nie przedstawił, w toku dodatkowego postępowania wyjaśniającego, żadnych dokumentów potwierdzających legalność wykonywania robót budowlanych, nie posiadał ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie istniał też aktualny plan zagospodarowania przestrzennego na teren na którym zlokalizowany jest przedmiotowy budynek, co uniemożliwiało przeprowadzenie procedury legalizacyjnej. Rozbudowa od strony północno-zachodniej legalnie istniejącego budynku przez inwestorów nastąpiła w 2003 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zatem zastosować należało art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (nie zostały spełnione przesłanki ust. 2 art. 48 uniemożliwiające podjęcie działań legalizacyjnych). Powyższa decyzja została zaskarżona przez zainteresowanych, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 15 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 91/05 skargę na decyzję rozbiórkową oddalił. W wyniku wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie i decyzją z dnia [...] października 2006 r. umorzył wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ocena prawna wyrażona w wyroku wiąże organ administracji, a oddalenie przez Sąd skargi na niezgodność orzeczenia z prawem zamyka organowi drogę do wydania decyzji merytorycznej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, co powoduje bezprzedmiotowość postępowania i zastosowanie art. 105 kpa. Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2006 r., podtrzymując argumentację zawartą w decyzji poprzedzającej. Jednocześnie organ II instancji wyjaśnił, że podnoszone przez skarżących argumenty o trudnej sytuacji finansowej oraz braku planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu nadzorczym i pozostają bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Skargę sądową na powyższą decyzję wnieśli zainteresowani, domagając się jej uchylenia i zarzucając, że organy administracji mogły zastosować nowe brzmienie art. 48 Prawa budowlanego, zaś utrata ważności planu zagospodarowania przestrzennego z dniem [...] grudnia 2002 r. nie może powodować negatywnych konsekwencji dla inwestora. Nadto organ mógł wyznaczyć odpowiedni termin (a tego nie zrobił) do przedłożenia zaświadczenia zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazane. Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Decyzja objęta skargą sądową została wydana w postępowaniu nieważnościowym, należącym do postępowań nadzwyczajnych. W postępowaniu tym badaniu podlega decyzja wydana w postępowaniu zwykłym pod kątem naruszenia przepisu art. 156 § 1 kpa. Ocena, jakiej podlega badana decyzja ma na celu stwierdzenie, czy organ przy wydawaniu kontrolowanej decyzji nie naruszył art. 156 kpa i tylko w takim zakresie orzeka organ nadzorczy. Jest to postępowanie w nowej sprawie, o zawężonym i ściśle określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego zakresie, w którym to postępowaniu organ nadzorczy nie orzeka o istocie sprawy objętej postępowaniem zwykłym, a jedynie o naruszeniu /bądź nie/ przez organ administracji przepisu kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie organ administracji, po wszczęciu postępowania nadzorczego, wydał decyzję formalną umarzającą to postępowanie, bowiem decyzja odwoławcza, o której unieważnienie wnoszono była przedmiotem postępowania sądowego w którym Sad wyrokiem z dnia 15 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 91/05 skargę oddalił. Jak wskazał organ, wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wskutek niewystąpienia wad prawnych uzasadniających uchylenie albo stwierdzenie jej nieważności i jako taki wyrok ten zamyka organowi administracji publicznej drogę do wydania decyzji merytorycznej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro więc przedmiotowa decyzja rozbiórkowa była przedmiotem kontroli sądowej (o czym organ musiał wiedzieć wszczynając postępowanie nadzorcze prawie po roku od daty wyroku sądowego), to organ administracji winien był, po otrzymaniu wniosku z dnia [...] czerwca 2006 r., rozważyć zastosowanie art. 157 § 3 kpa co do tego wniosku i w związku z wyrokiem oddalającym odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 157 § 3 kpa. Wszczęcie tego postępowania wymaga bowiem uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Cytowany wyżej przepis art. 157 § 3 kpa dopuszcza wydanie orzeczenia o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Do przesłanek o charakterze przedmiotowym należy m.in. żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności w sytuacji, gdy organ jest związany oceną prawną dokonaną już uprzednio przez Sąd. Jednakże postępowanie nadzorcze zostało wszczęte bez uprzedniej kontroli przesłanek jego dopuszczalności, a następnie umorzone z art. 105 kpa jako bezprzedmiotowe, co w ocenie Sądu nie jest prawidłowe, bowiem bezprzedmiotowość postępowania tutaj nie występowała. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego o której stanowi art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania a może powstać w czasie jego trwania. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać może z różnych przyczyn, dzielących się a podmiotowe oraz przedmiotowe. Klasyczną postać bezprzedmiotowości postępowania stanowi przypadek, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. Przesłanka umorzenia postępowania może wystąpić w trybie zwykłym postępowania albo też w postępowaniach nadzwyczajnych. Bezprzedmiotowe będzie żądanie dotyczące sprawy, która nie podlega rozstrzygnięciu co do jej istoty przez organ administracji, czy też w sprawie o charakterze cywilnym. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że uprawniony podmiot złożył wniosek o stwierdzenie nieważności wskazując jako jego przyczynę pomyłkę w określeniu daty samowolnej budowy. Takie uzasadnienie wniosku powinno spowodować wyjaśnienie przez organ administracji treści żądania wnioskującego w aspekcie art. 235 § 1 kpa w związku z art. 9 kpa nakazującym informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 235 kpa organ winien rozważyć, czy zgłoszony wniosek, w związku z jego treścią, nie jest żądaniem wznowienia postępowania, a w przypadku dojścia do przekonania, że jest to wniosek o wznowienie, organ administracji będzie mógł umorzyć postępowanie nadzorcze, jednocześnie wyprowadzając z tego wniosku konsekwencje właściwe dla postępowania wznowieniowego. Reasumując, w takiej sytuacji przyjęcie bezprzedmiotowości wniosku, bez rozważenia wyżej wskazanych kwestii, stanowi o naruszeniu art. 105 kpa w zw. z art. 9 kpa i jako mogąca mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy orzekaniu zastosowano art. 152 oraz art. 200 powołanej ustawy.