VII SA/Wa 121/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. U. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. [...] w W.: tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych), w tym: tytułem opłaty kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E. B. od decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] Wojewody [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] lipca 1993 r., [...] zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej J. i S. K. pozwolenia na budowę budynku warsztatowego "E." pojazdowej na działce przy ul. [...] w P. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: W postępowaniu zwykłym Kierownik Urzędu Rejonowego w P. decyzją z dnia [...] lipca 1993 r., Nr [...] udzielił pozwolenia na budowę warsztatu "E." pojazdowej w P. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ podał, że decyzja została wydana na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...] lipca 1993 r., nr [...], przedłożonej dokumentacji projektowej i pozytywnych opinii Terenowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej i Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w [...]. W dniu 23 sierpnia 2006 r. E. B. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a. We wniosku podniesiono, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego teren na którym zrealizowano inwestycję przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z dopuszczeniem nieuciążliwych usług, a w efekcie działalności warsztat zatruwa środowisko czego dowodem są usychające drzewa, a zanieczyszczone powietrze przechodzi do domu wnioskodawcy. Zdaniem wnioskodawcy decyzje Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego nie wyrażają pozytywnej opinii na lokalizację warsztatu. Ponadto decyzja z dnia [...] lipca 1993 r. została wydana przed uprawomocnieniem się decyzji z dnia [...] lipca 1993 r., a wnioskodawcy doręczono ją dopiero w dniu 1 września 1993 r., w czasie kiedy to budynek warsztatu został całkowicie wybudowany. Decyzji z dnia [...] lipca 1993 r. zarzucił również, że została wydana bez opinii wskazanych we wniosku organów w zakresie ochrony środowiska. Wojewoda [...]i decyzją z dnia [...] sierpnia 25007 r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] lipca 1993 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że badał wyłącznie stan prawny i faktyczny istniejący w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Zdaniem organu nie było przeszkód do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę w sytuacji gdy inwestor przedstawił wszystkie wymagane dokumenty zgodnie z § 46 ust. 1 rozporządzenia MGTiOŚ z dnia 20 lutego 1975 r. odnoszącego się do budownictwa osób fizycznych oraz opinie odpowiednich organów, a także zostały zachowane warunki § 12 rozporządzenia MAGTiOŚ z dnia 3 lipca 1980 r. dotyczące odległości budynków od granicy i innych budynków znajdujących się na sąsiedniej działce. Odnośnie zarzutu nieostateczności decyzji z dnia [...] lipca 1993 r. organ wskazał, że faktycznie w dniu wydania kwestionowanej decyzji była nieostateczna, ale nie została ona zaskarżona przez żadną ze stron, a E. B. oświadczył, ze nie będzie się od niej odwoływał i decyzja uzyskała przymiot ostateczności. Natomiast co do zarzutu braku opinii organów, Wojewoda stwierdził, że nie były konieczne ze względu, iż organy właściwe zaopiniowały pozytywnie inwestycję pod względem ochrony środowiska uznając, że obiekt nie będzie stanowił źródła I klasy uciążliwości. Ponadto wskazano, że inwestycja została uznana za zgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zarzut istnienia obiektu, a więc ewentualnej samowoli został przekazany do zbadania właściwym organom. W konsekwencji organ uznał, że nie zachodzi powołana przez wnioskodawcę przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 ani pkt 6 k.p.a., gdyż w stosunku do tej ostatniej wnioskodawca nie udowodnił, że wykonanie decyzji miało znamiona czynu zagrożonego sankcją karną. Po rozpatrzeniu odwołania E. B., podnoszącego te same argumenty co we wniosku, a dodatkowo, że nie otrzymał decyzji o rozbudowie warsztatu oraz że od jego budynku gospodarczego do warsztatu jest 3,5 m, a nie 8 jak wymagają tego przepisy, a także, że utraciła moc decyzja z dnia [...] czerwca 1993 r., gdyż była wydana na czas oznaczony, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, że fakt utraty mocy przez decyzję z dnia [...] czerwca 1993 r., po wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 1993 r. nie ma znaczenia dla sprawy, ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu jej ważności, a ponadto powielił argumenty organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł E. B. zarzucając zaskarżonej decyzji nieodniesienie się do warunków i wymagań, które powinny być zachowane przy tego typu budowie oraz do zarzutów odwołania, a dokonanie tylko lakonicznego stwierdzenia, że pozostałe zarzuty odwołania nie mają wpływu na podjęte rozstrzygniecie. Skarżący ponowił zarzuty podnoszone w odwołaniu jak i we wniosku. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że kontrolowana przez Sąd decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła w trybie postępowania nieważnościowego, które jest postępowaniem nadzwyczajnym. Stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Celem takiego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie kontroli ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, tj. tego czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych i opisanych w zamkniętym katalogu w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie nieważnościowe nie rozstrzyga sprawy co do meritum, jego zadaniem jest tylko rozpoznanie sprawy w granicach określonych dyspozycją art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest zatem kontrolerem zgodności z prawem decyzji administracyjnej, lecz jedynie w zakresie objętym przez przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest możliwe tylko przy ustaleniu, że doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa, a nadto wykazaniu, że naruszenie to ma kwalifikowany charakter zasługujący na uznanie konkretnego przypadku za rażące naruszenie prawa. Naruszenie przepisu prawa, aby mogło zostać uznane za rażące musi być nie tylko oczywiste i jednoznaczne, lecz również musi wywołać skutek, którego nie sposób pogodzić z zasadą praworządnego działania organów działania organów administracji publicznej w sferze ustalenia praw czy obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej. Reasumując, z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. Nie każde, bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Dla oceny, czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym nie bez znaczenia jest zbadanie skutków jakie, w okolicznościach konkretnej sprawy, naruszenie prawa pociąga. W konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa dotyczy przypadków ewidentnego bezprawia, zasadniczo powstałych w zakresie naruszeń prawa materialnego, a nie procesowego, którego nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Stwierdzenie nieważności decyzji może również nastąpić w przypadku gdy wydana decyzja w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, a więc z przesłanki z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważna na grunt kontrolowanej przez Sąd sprawy stwierdzić trzeba, że nie ma podstaw do uznania, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył prawo, zajmując stanowisko odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłankę wydania decyzji bez podstawy prawnej, rażącego naruszenia prawa czy wykonanie decyzji wywołałaby czyn zagrożony karą. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] lipca 1993 r., udzielająca pozwolenia na budowę została wydana na podstawie nieostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...] lipca 1993 r. Fakt, iż rozstrzygnięcie oparto na niestatecznej decyzji nie wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia, a tym bardziej nie powoduje, jak to podnosi skarżący, nieważności decyzji. W przesłankach na podstawie których można stwierdzić nieważność nie ma wskazanej nieostateczności decyzji, a tylko na podstawie przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. możliwe jest stwierdzenie nieważności. Natomiast jeśli po wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 1993 r. okazałoby się, że decyzja na której ją oparto, a więc decyzja z dnia [...] lipca 1993 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez jaj uchylenie lub zmienienie, to wówczas możliwe byłoby wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Z taką sytuacją nie mamy doczynienia w przedmiotowej sprawie, gdyż decyzja z dnia [...] lipca 1993 r. uzyskała przymiot ostateczności. Kolejnym zarzutem podnoszonym przez skarżącego jest wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o decyzje, które nie wyrażały pozytywnej opinii na lokalizację warsztatu. Faktycznie decyzje środowiskowe w swej treści mają stwierdzenie, że nie stanowią podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże żadna z nich nie wyraża opinii negatywnej co do lokalizacji warsztatu, a więc nie wykluczają jego budowy. Decyzje te nie wykluczają wydania pozwolenia na budowę, stanowiąc jedynie, że do jego uzyskania konieczne jest spełnienie warunków przewidzianych przez Prawo budowlane. Chodzi o dostarczenie odpowiednich dokumentów, planów i spełnienie wszystkich wymogów w połączeniu z decyzjami środowiskowymi. Sąd podzielił argumentację organu zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczącą zarzutu dotyczącego utraty mocy przez decyzję z dnia [...] czerwca 1993 r., po wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 1993 r. Fakt utraty mocy nie ma znaczenia dla sprawy, ponieważ nastąpiła ona po wydaniu pozwolenia na budowę, a więc w dniu wydania pozwolenia na budowę istniała w obrocie prawnym i miała moc wiążącą. Ponadto Sąd podzielił pozostałą argumentację organów zarówno pierwszej jak i drugiej instancji. Odnośnie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., to nie można uznać aby wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę warsztatu mogło wywołać czyn zagrożony karą. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie § 18 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Z 2002 Nr 163, poz. 1348) w zw. z art. 205 § 3 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.