VII SA/Wa 121/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2025 r. sprawy ze sprzeciwu E. S. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 grudnia 2024 r. nr 1459/2024 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala sprzeciw Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) decyzją z 19 grudnia 2024 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), uchylił zaskarżoną przez E. Ś. w drodze odwołania decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P[...] z [...] lipca 2024 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego (kat. I) położonego na działce nr ewid. [...] w miejscowości G[...] , gmina C[...] i udzielającą A. B. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nakładającą na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. budynku mieszkalnego po zakończeniu jego budowy, i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. MWINB uwzględnił, że sprawa dot. budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] w miejscowości G[...] , gmina C[...] była już przedmiotem rozpoznania przed tym organem. Decyzją z 3 listopada 2021 r. MWINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P[...] z 9 września 2021r., którą nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia - w terminie do dnia 31 marca 2022 r. - zamiennego projektu budowlanego budynku, będącego w trakcie realizacji na terenie ww. działki, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku. W dniu 31 marca 2022 r. do organu powiatowego przedłożono projekt budowlany zamienny. Następnie postanowieniem Nr [...] z [...] lipca 2022 r. PINB w P[...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie, w terminie 60 dni od daty otrzymania postanowienia. Wyznaczony termin na uzupełnienie dokumentacji projektowej był na wniosek inwestora przedłużany kolejno do dnia 31 grudnia 2022 r., a następnie do dnia 31 marca 2023 r. Uzupełniony projekt budowlany spornego budynku został nadesłany do organu powiatowego w dniu 30 marca 2023 r. Następnie pismem z 12 lipca 2023 r. PINB w P[...] wezwał inwestora do uzupełnienia przedłożonego projektu zamiennego, w zakresie zaopatrzenia w media, opinii geotechnicznej, liczby kondygnacji, formy architektonicznej i funkcji obiektu, danych dotyczących warunków ochrony przeciwpożarowej, a także przedłożenia pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy, ujednolicenia spisu treści wraz z uzupełnieniem o spis rysunków, wyjaśnienia rozbieżności w rysunkach zamiennych tj. różnic poziomów wraz z ilością schodów. W odpowiedzi na w/w wezwanie przy piśmie z 10 sierpnia 2023 r. przedłożono pierwotną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy C[...] z [...] maja 2020 r. o warunkach zabudowy wraz z decyzją zmieniającą z 1 grudnia 2022 r. oraz uzupełnienie projektu zamiennego w zakresie wymaganym przedmiotowym wezwaniem. W dniu 2 stycznia 2024 r. PINB w P[...] ponownie wezwał A. B. do uzupełnienia projektu zamiennego przedmiotowego budynku w zakresie zgodności z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu. W odpowiedzi na to wezwanie przy piśmie z 19 stycznia 2024 r. nadesłany został uzupełniony projekt zamienny. Następnie pismem z [...] kwietnia 2024 r. PINB w P[...] u po raz kolejny wezwał A. B. do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji. Decyzją z [...] lipca 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P[...] zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego (kat. I) położonego na działce nr ewid. [...] w miejscowości G[...] , gmina C[...] , udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w/w budynku mieszkalnego po zakończeniu jego budowy. Odwołanie od tej decyzji wniósł E. Ś. . Postanowieniem z [...] października 2024 r. MWINB zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P[...] przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez dokonanie oględzin na działce nr ew. [...] w miejscowości G[...] gm. C[...] celem ustalenia aktualnego stanu faktycznego przedmiotowego budynku, w szczególności czy po wydaniu postanowienia z 9 lipca 2021 r. roboty były nadal prowadzone, a jeśli tak to w jakim zakresie. W dniu 29 listopada 2024 r. do organu odwoławczego wpłynęło pismo PINB w P[...] przekazujące dokumentację fotograficzną oraz protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 22 listopada 2024 r. MWINB uznał, że zaskarżona decyzja zasługuje na uchylenie, a sprawę należy przekazać do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że poczynił nowe ustalenia faktyczne w przedmiocie prowadzenia robót budowlanych w budynku będącym przedmiotem niniejszego postępowania mimo ich wstrzymania postanowieniem PINB w P[...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. Z akt sprawy, w tym z pism odwołującego (pisma z 8 października 2024 r. i z 11 października 2024 r.) oraz załączonych do tych pism fotografii, wynika, iż mimo wstrzymania robót budowlanych inwestor kontynuował realizację prac budowlanych. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w toku uzupełniającego postępowania dowodowego wynika, iż: "Od poprzedniego dowodu z dnia 22.06.2021r., Inwestor wykonał następujące roboty: podłogi, tynki wewnętrzne, instalacje wewnętrzne, biały montaż, roboty wykończeniowe wewnętrze, wykonano również tynki zewnętrzne na siatce. (...) Zgodnie z oświadczeniem właścicielki nieruchomości roboty polegające na wykonaniu podłóg, tynków wewnętrznych, instalacji wewnętrznych, białego montażu, robót wykończeniowych wewnętrznych wykonano przed 27.10.2021n, natomiast wykonanie tynków zewnętrznych na siatce nastąpiło po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu i zezwoleniu na wznowienie robót - decyzja PINB Nr [...] z dnia [...] .07.2024r. mimo braku ostateczności ww. decyzji.". MWINB wyjaśnił, że inwestor był obowiązany przerwać prowadzenie robót w dniu otrzymania ww. postanowienia, tj. w dniu 13 lipca 2021 r. (data wynikająca ze zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. postanowienia). Zgodnie z art 143 k.p.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia chyba że organ, który wydał postanowienie wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie jego wstrzymania. W niniejszej sprawie postanowienie takie nie zapadło, w związku z czym inwestor winien powstrzymać się od prowadzenia robót. Jednocześnie MWINB jako specjalistyczny organ oceniając materiał dowodowy uznał, że nieprawdopodobne jest wykonanie robót polegających na wykonaniu podłóg, tynków wewnętrznych, instalacji wewnętrznych, białego montażu oraz robót wykończeniowych w okresie od 22 czerwca 2021 r. do 13 lipca 2021 r., tj. w okresie 22 dni. MWINB odwoływał się zatem do przepisu art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który przewiduje, że w przypadku wystąpienia wskazanych w nim okoliczności faktycznych (samowolnego kontynuowania budowy pomimo nakazu wstrzymania robót), organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. MIWNB zauważał zatem, że analiza i ocena projektu zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr ewid. [...] w miejscowości G[...] , winna być poprzedzona zbadaniem i wyjaśnieniem okoliczności związanych z prowadzeniem w nim robót budowlanych mimo ich wstrzymania postanowieniem organu powiatowego Nr [...] . Dodatkowego wyjaśnienia wymagają zwłaszcza zagadnienia związane z okresem wykonywania poszczególnych robót budowlanych. W szczególności należy w sposób bezsprzeczny ustalić, jakie roboty budowlane w przedmiotowym budynku zostały wykonane w okresie od dnia 9 lipca 2021 r. do dnia 13 lipca 2021 r., a jakie po nim. W oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku niniejszego postępowania nie sposób ponad wszelką wątpliwość poczynić ustaleń dotyczących dat prowadzenia i wykonania konkretnych robót budowalnych w spornym obiekcie. Zważając na powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że niezbędne jest rozważenie przez organ I instancji w toku ponownego rozpatrywania sprawy uzupełnienia materiału dowodowego, który pozwoli na jednoznaczne ustalenie, kiedy i jakie prace wykonano w przedmiotowym budynku. W tym celu PINB w P[...] winien przeprowadzić rozprawę administracyjną z udziałem stron przedmiotowej sprawy, a także pozyskać ich oświadczenia udzielone pod rygorem odpowiedzialności karnej na okoliczności kluczowe dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, tj. czas wykonywania poszczególnych robót budowlanych oraz ich zakres, jak również wszelkie możliwe dowody mogące przyczynić się do wyjaśnienia spornych kwestii. MWINB wskazał jednocześnie, iż z uwagi na represyjny charakter przepisu art. 50a ustawy Prawo budowlane przejawiający się dotkliwymi konsekwencjami dla inwestora, a także samą jego konstrukcję obligującą organ nadzoru budowlanego do podjęcia działań w przypadku prowadzenia robót budowlanych mimo ich wstrzymania, ustalenia faktyczne odnoszące się do wymienionych kwestii winny być w sposób niebudzący wątpliwości zbadane i wyjaśnione w toku postępowania dowodowego. Z uwagi na powyższe MWINB uznał za zasadne uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ powiatowy. Sprzeciw od tej decyzji złożył E. Ś. domagając się jej uchylenia, wskazując w szczególności na łamanie przepisów Prawa budowlanego, które miało miejsce w czasie budowy. W odpowiedzi na sprzeciw Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej: p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie zaś do treści art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Charakterystyczną cechą sprzeciwu jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na sytuację prawną stron niebiorących udziału w postępowaniu sądowym. Jak stanowi art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W doktrynie wskazuje się, że podstawową przesłanką prawną decyzji kasacyjnej pozostaje stwierdzenie przez organ odwoławczy, że w postępowaniu wyjaśniającym przed organem, który wydał zaskarżoną decyzję, dopuszczono się tego rodzaju poważnych naruszeń przepisów proceduralnych, które uzasadniają przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w celu wszechstronnego jej wyjaśnienia. Ustawowym warunkiem wydania decyzji kasacyjnej jest zatem wykazanie przez organ odwoławczy, że zaskarżona "decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania" i "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"; te dwie ustawowe przesłanki powinny być spełnione kumulatywnie. (tak: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023) Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. powinno być poprzedzone wykazaniem przez organ odwoławczy, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Powyższe oznacza po stronie sądu kontrolującego decyzję kasacyjną, obowiązek dokonania oceny, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., w tym znaczeniu, czy okoliczności sprawy uprawniały organ odwoławczy do odstąpienia od ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji objętej rozpoznawanym w niniejszej sprawie sprzeciwem Sąd skupił się zatem na ocenie, czy w realiach przedstawionej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej. Tak ustalony zakres sprawowanej kontroli pozwolił na przyjęcie, że warunki przedstawionej sprawy uzasadniały zastosowanie przez MWINB przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Podstawą uchylenia wydanej w sprawie decyzji PINB w P[...] z [...] lipca 2024 r. i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, były dostrzeżone przez organ odwoławczy wadliwości postępowania prowadzonego przez powiatowy organ nadzoru w toku rozpatrywania sprawy dotyczącej prawidłowości realizacji budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] w miejscowości G[...] , gmina C[...] . Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że decyzja o zatwierdzeniu A. B. projektu budowlanego zamiennego, udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nakładająca na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. budynku, zapadła bez dokonania wszechstronnej analizy okoliczności sprawy pod względem spełnienia obowiązujących uwarunkowań prawnych w aspekcie dokonywanych przez inwestora robót budowlanych, których – wedle oceny organu odwoławczego - nie przerwano pomimo wydania przez PINB w P[...] postanowienia z [...]lipca 2021 r. Powyższe pozostaje kluczowe względem treści art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Czynności przeprowadzone w toku oględzin, powtórzone przez PINB na zlecenie organu odwoławczego, pozwoliły uwypuklić powyższe zagadnienia, które w aspekcie legalności analizowanego budynku pozostają kluczowe. Wszystkie te okoliczności powinny zaś skłonić organ do rozważenia podjęcia działań przewidzianych w odpowiednich normach ustawy Prawo budowlane. Pominięcie kompleksowego ustalenia stanu faktycznego w zakresie zbadania charakteru i skali robót budowlanych wykonywanych w ramach tej inwestycji po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót, jak również brak analizy powyższego zagadnienia, świadczy o istotnej wadliwości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Powyższe doprowadziło do przedwczesnego stwierdzenia zaistnienia podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Poczynienie bowiem kompleksowych ustaleń w opisanym zakresie jest warunkiem dokonania merytorycznej oceny w ramach sprawowanego przez organ nadzoru budowlanego. Powyższe wadliwości stanowiące podstawę do dokonania kontroli przeprowadzonych robót budowlanych, których ocena przez organ I instancji nastąpiła bez wyjaśnienia zauważonych przez MWINB kwestii, pozostają kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy. Zasadne zatem jest stwierdzenie przez organ odwoławczy, że organ I instancji naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, uzasadnionych wątpliwości organu odwoławczego, z uwagi na ich zakres, nie dało się usunąć w trybie art. 136 k.p.a. Choć organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, to dostarczyło ono kolejnych wątpliwości, których charakter i rodzaj nie pozwalał organowi odwoławczemu na wydanie decyzji merytorycznej w ramach rodzajów rozstrzygnięć ustalonych przepisem art. 138 § 1 k.p.a. Zauważone przez MWINB okoliczności nie zostały poddane ocenie przez organ I instancji. Przeprowadzenie przez MWINB dalszych czynności w powyższym zakresie wiązałoby się z dokonaniem istotnych w sprawie ustaleń, a wręcz do zastąpienia organu I instancji w zebraniu materiału dowodowego i odpowiedniej kwalifikacji prawnej występujących na tym tle zagadnień. W dalszej zaś kolejności, prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Strony postępowania muszą mieć zapewnione prawo do wypowiedzenia się w zakresie przeprowadzanego dowodu przed organami dwóch instancji (art. 81 w zw. z art. 15 k.p.a.). Z tych względów należało uznać, że zaskarżona decyzja MWINB uchylająca decyzję PINB w P[...] i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia odpowiada prawu, została bowiem wydana przy ustaleniu istotnej wadliwości prowadzonego postępowania. Należy przy tym mieć na uwadze, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną nie przesądził sposobu rozstrzygnięcia. Oznacza to, że po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ma dokonać oceny zebranych dowodów i na ich podstawie podjąć stosowne rozstrzygnięcia w odpowiednim trybie. Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując jedynie okoliczności wymagające przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i odpowiedniej ich kwalifikacji prawnej. Podnoszone w sprzeciwie kwestie będą mogły zostać więc wyczerpująco wyjaśnione w toku ponownego postępowania przed organem administracji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw, jako bezzasadny.