VII SA/Wa 1210/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. znak; [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a., po rozpoznaniu wniosku J. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r., znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Architekta Województwa [...] z dnia [...] listopada 1979 r., nr [...], zatwierdzającej dla Urzędu Miejskiego w S. plan realizacyjny budowy ogródków działkowych w S. Wskazał również, że rozpatrując ponownie sprawę zakończoną w/w decyzją z dnia znak: [...], w związku z wnioskiem J. H. nie znalazła podstaw do jej uchylenia, bowiem wnioskodawca nie wykazał na podstawie przepisów prawa materialnego, aby kwestionowana przez niego decyzja z dnia [...] listopada 1979 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego naruszała jego interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Ponadto argumentując swe stanowisko Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał treść art. 21 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji i stwierdził, że zatwierdzenie planu realizacyjnego nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności oraz uprawnień osób trzecich. Celem decyzji wydanej na podstawie wskazanego przepisu jest jedynie przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu J. H. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym kontroli decyzji Głównego Architekta Województwa [...] z dnia [...] listopada 1979 r., nr [...], tym bardziej, że został on m.in. wywłaszczony za odszkodowaniem decyzją Naczelnika Miasta S. z dnia [...] grudnia 1979 r., nr [...]. Poczynione zaś przez skarżącego starania w celu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w związku z zatwierdzonym planem realizacyjnym budowy międzyzakładowych ogródków działkowych, nie stanowią interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożył J. H. wnosząc o jej uchylenie. Uzasadniając skargę wskazał, iż w jego ocenie organy działające w trybie nadzoru błędnie przyjęty, iż w nie legitymuje się on interesem prawnym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Architekta Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga J. H. jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2009 r., odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Architekta Województwa [...] z dnia [...] listopada 1979 r., nr [...], zatwierdzającej dla Urzędu Miejskiego w S. plan realizacyjny budowy ogródków działkowych w S. Wskazać trzeba, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy również ten działający w trybie nadzwyczajnym postępowania, obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji, przy czym kryteria kontroli podejmowanej przez organ odwoławczy nie wyczerpują się na legalności decyzji, ale obejmują także celowość, racjonalność, czy też słuszność wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). W związku z takim ukształtowaniem przez zasadę dwuinstancyjności postępowania obowiązków organu odwoławczego, organ ten jest tak samo - zgodnie z art. 140 k.p.a. - jak organ pierwszej instancji związany przepisami art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast niewywiązanie się przez organ procesowy z obowiązku podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego stanowi naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a załatwienie sprawy przez wydanie decyzji opartej na błędnie ustalonym stanie faktycznym jest sprzeczne z jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej. Zauważyć należy, iż zgodnie art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast stosownie do art. 157 § 3 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Wymieniony przepis art. 157 § 3 k.p.a. dopuszcza wydanie orzeczenia o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Z przyczynami podmiotowymi mamy do czynienia np. gdy żądanie złoży podmiot nie będący stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Podkreślić trzeba, iż nie zawsze podmiot żądający wszczęcia postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nadzwyczajnym jest jego stroną. Skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności danej decyzji administracyjnej może, zgodnie z art. 157 k.p.a., jedynie strona postępowania administracyjnego tj. podmiot, który brał udział w postępowaniu zakończonym kwestionowanym rozstrzygnięciem lub podmiot, który wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczył, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniającego jego udział w danym postępowaniu. Przy czym interes prawny zainteresowanego wszczęciem postępowania, o którym mowa w art. 28 k.p.a., nie zależy od indywidualnego przekonania, że zachodzi związek między postępowaniem, a sytuacją zainteresowanego lecz ma charakter obiektywny i musi wynikać z ustawowego źródła. Z tych względów, krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym. Organy nadzorcze rozpoznają bowiem nową sprawę w stosunku do załatwionej decyzją stanowiącą przedmiot postępowania nadzorczego. Organ administracyjny działający w nadzwyczajnym trybie postępowania chcąc prawidłowo ustalić uprawnienie do wzruszenia decyzji winien dokonać nie tylko analizy formalnej strony legitymacji wnioskodawcy, ale przede wszystkim zbadania tej legitymacji w kontekście przepisów prawa materialnego, które były postawą decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Badania takiego winnien dokonać w szczególności wówczas, kiedy żądanie składa podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym, lecz uważa się za uprawnionego do kwestionowania decyzji. Z taką okolicznością mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia dla Urzędu Miejskiego w S. planu realizacyjnego budowy ogródków działkowych w S., natomiast złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Zauważyć trzeba, iż kwestionowana przez skarżącego decyzja Głównego Architekta Województwa [...] z dnia [...] listopada 1979 r., nr [...], zatwierdzająca dla Urzędu Miejskiego w S. plan realizacyjny budowy ogródków działkowych w S. została wydana na podstawie art. 21 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane zgodnie, z którym podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi (§ 1). Plany realizacyjne oraz rozwiązania urbanistyczne i architektoniczno-budowlane projektów podlegają zatwierdzeniu przez właściwy terenowy organ administracji państwowej (§ 3). Zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Termin do wystąpienia o pozwolenie na budowę może być w szczególnie uzasadnionych wypadkach przedłużony (§ 4). W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie przywołany przepis winien mieć zastosowanie przy ustalaniu legitymacji J. H. do wzruszenia decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny budowy ogródków działkowych w S. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że jakkolwiek przepisy prawa materialnego nie określają procedury związanej z zatwierdzaniem planu realizacyjnego wydawanego na podstawie art. 21 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., to jednak pełne zastosowanie w takich przypadkach ma ustawa Kodeks postępowania administracyjnego, przewidująca w art. 28, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest m.in. każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że konsekwencje wynikające z zatwierdzonego planu realizacyjnego z reguły dotykają interesów osób trzecich, wobec czego organy administracji powinny stosować zasadę wzywania do udziału w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia planu realizacyjnego inwestycji, zwłaszcza realizowanych na terenach stanowiących własność osób fizycznych i podlegających wywłaszczeniu, wszystkich osób, których interesów postępowanie to dotyczy. Jest to bowiem faza przygotowania inwestycji, w której możliwe jest skuteczne rozpoznanie zarzutów i wniosków tych osób (zob. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1982 r., I SA 890/82, ONSA 1982 Nr 2 poz. 104). Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, iż oceny legitymacji J. H. w postępowaniu dotyczącym kontroli decyzji Głównego Architekta Województwa [...] z dnia [...] listopada 1979 r., nr [...], organ nie mógł dokonać jedynie na tej podstawie, że "został on (...) wywłaszczony za odszkodowaniem decyzją Naczelnika Miasta S. z dnia [...] grudnia 1979 r., nr [...]". Rzeczą Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który będzie ponownie rozpoznawać sprawę, będzie przede wszystkim dokonanie kontroli czy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki formalnoprawne (podmiotowe) warunkujące dopuszczalność wszczęcia na wniosek J. H. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1979 r. zatwierdzającej plan realizacyjny. Dokonując tych wszystkich ustaleń organowi winny przyświecać naczelne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a., zgodnie z którymi w toku postępowania organ administracji publicznej winnien stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) jak w sentencji.