VII SA/Wa 1212/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2009 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego D. N. z Kancelarii Radcy Prawnego w [...] W. przy ul. [...] lok.[...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na wniosek M. Ł. przeprowadził w dniu 21 listopada 2002r. czynności kontrolne na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w J., w gminie S. podczas których ustalił, że na w/w posesji znajduje się budynek mieszkalny, do którego wykonano dobudowę drewnianą. Według oświadczenia inwestora – S. K. dobudowa została wykonana ok. 2002 r. poprzez połączenie dachu dobudowy z połacią dachu istniejącego obiektu mieszkalnego. Inwestor oświadczył, że nie występował o udzielenie pozwolenia na budowę z uwagi na nieuregulowany stan prawny nieruchomości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...], nakazał T. K. rozbiórkę dobudowy. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora od w/w decyzji organu I instancji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] utrzymał rozstrzygnięcie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2005r. (sygn. akt 7/IV SA 3266/03) uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z dnia 09 lipca 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...], z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy. W związku z koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy, a także zmianą stanu prawnego, organ nadzoru budowlanego I instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia: 1) zaświadczenia Wójta Gminy S. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu; 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec niedostarczenia przez inwestora wymaganej dokumentacji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją Nr [...] z dnia [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118) nakazał inwestorowi – T. K. rozbiórkę przedmiotowego obiektu, wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. K. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania inwestor wskazał, że przyczyną nie wykonania w terminie obowiązku złożenia dokumentów, a w szczególności oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, było toczące się postępowanie cywilne przed Sądem Rejonowym w P. o zasiedzenie nieruchomości, dąży zaś do legalizacji obiektu, gdyż on i jego rodzina nie posiadają żadnego innego mieszkania ani środków materialnych na jego uzyskanie. Jednocześnie skarżący wniósł o zawieszenie postępowania ze względu na fakt, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd cywilny kwestii prawa do dysponowana nieruchomością, w tym na cele budowlane. Dodał, że zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. Wniosek powyższy nie został jednak w ogóle rozpoznany, natomiast [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że inwestor nie uzyskując decyzji o pozwoleniu na dobudowę do budynku mieszkalnego dopuścił się samowoli budowlanej. Wobec niespełnienia przez inwestora obowiązku przedłożenia określonych w postanowieniu dokumentów w wyznaczonym terminie, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, zgodnie z treścią art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego uznając, że przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego jest niemożliwe z powodu niedysponowania przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ dodał, że powyższy fakt wynika z postanowienia Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny w P. z dnia 20 listopada 2006r. (sygn. akt I Ns 286/06), w którym Sąd stwierdził, że do zasiedzenia nieruchomości nie doszło, gdyż J. K. i M. K. (rodzice inwestora) wiedzieli, że budują dom na nieruchomości stanowiącej własność R. K. a z okoliczności sprawy wynika, że wnioskodawcy byli posiadaczami w złej wierze. Reasumując organ stwierdził, że w związku z tym, że do zasiedzenia nieruchomości nie doszło, przedstawienie oświadczenia o dysponowaniu prawem do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jest niemożliwe a w konsekwencji zalegalizowanie samowoli budowlanej w postaci dobudowy obiektu nie może dojść do skutku. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 10 § 1, 77 § 2, art. 80 i 107 k.p.a. oraz naruszenie art. 48 ust.1 i 4 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu swego żądania skarżący podał, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję wskazał jako podstawę prawną jedynie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. z pominięciem materialnej podstawy prawnej. Zdaniem skarżącego, podstawy prawnej decyzji administracyjnej nie mogą stanowić przepisy prawa cywilnego. Organ administracyjny nie jest powołany do rozstrzygania spraw cywilnych ani do oceny stanu faktycznego lub prawnego na podstawie przepisów prawa cywilnego, a wobec tego nie mogą one być podstawą rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Z treści uzasadnienia wynika natomiast, że organ administracyjny przyjął ustalenia faktyczne będące podstawą orzeczenia sądu cywilnego za własne i na nich oparł rozstrzygnięcie, iż inwestor nie spełnił i nie spełni warunku legalizacji dobudowy części budynku mieszkalnego, gdyż nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także nie uzyska tego prawa w przyszłości. Skarżący dodał, że organ oparł się na jednostronnej interpretacji wyników postępowania cywilnego, przedstawionej przez uczestniczkę postępowania – M. Ł., z doniesienia której przeprowadzone zostały czynności kontrolne i która pozostaje w sporach cywilnych zarówno z nim jak i z jego bratem i matką. Skarżący dodał, że przekazał organowi nadzoru budowlanego informację, iż postanowienie sądu cywilnego, które stało się podstawą ustaleń faktycznych w postępowaniu administracyjnym nie uprawomocniło się, gdyż zostało zaskarżone apelacją. Fakt wniesienia apelacji został natomiast zupełnie pominięty przez organ prowadzący postępowanie. W ocenie skarżącego, wydanie postanowienia przez sąd cywilny I instancji powinno skłonić organ do poczynienia ustaleń w zakresie uprawomocnienia się tego postanowienia, a fakt jego zaskarżenia powinien stanowić przesłankę do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania przed sądem cywilnym. Nie zajmując zaś stanowiska w związku z informacjami o wniesieniu apelacji i nie podejmując inicjatywy dowodowej, organ administracji naruszył m.in. przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skarżący zarzucił także, że nie został poinformowany przez organ o zamiarze zakończenia postępowania jak również nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, zgodnie z art.10 kpa. Nie realizując uprawnień strony przewidzianych w art.10 § 1 k.p.a. organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego, podniesione naruszenia są tym bardziej doniosłe, że wynikający z prawa budowlanego nakaz rozbiórki nie ma charakteru bezwzględnego i może być orzekany jedynie wyjątkowo, tj. w sytuacji, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że w postępowaniu administracyjnym naruszone zostało prawo procesowe w stopniu, który mógł wpłynąć na końcowy wynik sprawy. Organy administracji naruszyły bowiem zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 k.p.a. poprzez przeoczenie i nierozpoznanie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania administracyjnego, złożonego przy odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący złożył taki wniosek wskazując na zależność toczącego się postępowania przed organem od uprzedniego rozstrzygnięcia toczącego się przed Sądem Rejonowym w P. postępowania dotyczącego zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości. Skarżący dodał, że kwestia ta jest istotna ze względu na zobowiązanie go przez organ do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wyjaśnił, że dlatego nie wykonał w terminie nałożonego obowiązku dotyczącego złożenia określonych dokumentów, a w szczególności oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż było to niemożliwe ze względu na toczące się postępowanie sądowe. Obowiązkiem organu było zatem przede wszystkim nadanie temu wnioskowi biegu, a następnie jego rozpoznanie, w tym dokonanie oceny, czy podnoszone przez skarżącego okoliczności, tj toczące się postępowanie sądowe o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości może mieć wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawie, a wobec tego czy zachodzi przesłanka do zawieszenia bądź odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. Jak wynika z dostarczonej do organu odwoławczego kserokopii postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia 20 listopada 2006r. (sygn. akt I Ns 286/06) wniosek o zmianę postanowienia Sądu z dnia 28 listopada 2002r., którym oddalono wniosek o zasiedzenie nieruchomości, został oddalony. Z akt sprawy oraz poczynionych przez Sąd ustaleń wynika jednak, że postanowienie to nie było prawomocne w dniu wydawania decyzji przez organ jak i nie jest w chwili obecnej. Naruszony zatem został art. 7 kpa., a także art. 77 k.p.a., wobec braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Stosownie zaś do treści art. 77 kpa. organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy nie wypowiedział się w treści zaskarżonej decyzji, co do całości materiału dowodowego. Dotyczy to w szczególności złożonej na wezwanie organu, przy piśmie z dnia 14 czerwca 2007r. kserokopii dokumentacji projektowej, jak i innych dokumentów, w tym postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia 20 listopada 2006r. (sygn. akt I Ns 286/06) wraz z pismem z dnia 22 marca 2007r. stanowiącym uzupełnienie złożonej apelacji od powyższego postanowienia. Z zestawienia dat zobowiązania skarżącego przez organ do nadesłania dokumentów (25 maj 2007r.) oraz wydania zaskarżonej decyzji ([...]) wynika zatem, że organ wiedział o dołączonych przez skarżącego dokumentach z których wynikało, że postępowanie w sprawie zmiany postanowienia w sprawie zasiedzenia nieruchomości nie zostało jeszcze zakończone, a w szczególności, że nie zostało zakończone prawomocnym rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd, skoro skarżący wniósł apelację. Organ nie wyjaśnił też dlaczego złożonych przy piśmie z dnia 14 czerwca 2007 r. dokumentom odmówił mocy dowodowej i nie ustosunkował się do nich wydając zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy naruszył zatem art. 107 § 3 kpa., który stanowi m.in., iż obowiązkiem organu jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji tych faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy powinien rozpoznać wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz rozpoznać cały materiał dowodowy w sprawie w tym inwentaryzację projektową i dokumentację złożoną przy piśmie skarżącego z dnia 14 czerwca 2007 r., według którego obejmuje ona dobudowaną cześć budynku, dokonując oceny znaczenia tej dokumentacji dla rozstrzygnięcia sprawy. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.