VII SA/Wa 1213/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant P.B., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2007 r. sprawy ze skargi H.C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Decyzją z dnia [...] stycznia 2004r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., na podstawie art. 105 Kpa - umorzył postępowanie administracyjne w sprawie prowadzonych robót budowlanych przez J. R. w budynku handlowo-usługowo-mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] w L.. W uzasadnieniu wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu 13 sierpnia 2003r. stwierdzono, że na w/w nieruchomości realizowana jest rozbudowa i modernizacja budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego. W trakcie działań kontrolnych stwierdzono, że inwestorzy – Z. i M. F. i J. R. przed wymurowaniem ściany nośnej między segmentami (środkowym a skrajnym) wykonali dodatkowo żelbetowy wieniec nośny wzmacniający konstrukcję całego budynku. Podczas montowania stalowych belek stropowych w segmencie środkowym, którego inwestorem jest J. R. zostały wykute otwory w wykonanym wieńcu żelbetowym, wykonane zostały poduszki żelbetowe gr. 5-10 cm na głębokość 20 cm oraz zostały przecięte górne pręty zbrojeniowe wieńca, które uniemożliwiały montaż w/w stalowych belek stropowych. Stwierdzono również, że w górnej części ściany nośnej wykuto cztery otwory, w których zamontowano cztery belki stalowe pod zaprojektowaną antresolę. Ponadto strona skarżąca podniosła, dołączając jednocześnie do akt dokumentację fotograficzną, że w wyniku prowadzonych robót budowlanych zostało wykutych wiele otworów różnej wielkości co naruszyło konstrukcję ściany jak również spowodowało powstanie pęknięć ściany poniżej drugiej kondygnacji. Następnie postanowieniem z dnia [...] października 2003r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., nakazał inwestorowi opracowanie ekspertyzy stanu technicznego wykonanych robót budowlanych ze szczególnym uwzględnieniem sposobu zakotwienia metalowych belek w wieńcu żelbetowym oraz wpływu wykonanych robót budowlanych na bezpieczeństwo konstrukcji całego budynku. W dniu 30 grudnia 2003r. inwestor – J. R. dostarczył ekspertyzę stanu technicznego wykonanych robót w w/w budynku położonym w L. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2007r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. i Z. F. oraz H. D. C. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 105 § 1 Kpa o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej robót budowlanych prowadzonych przez J. R. w budynku handlowo-usługowo-mieszkalnym, usytuowanym na działce o nr ew. [...] w L. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta L. Nr [...] z dnia [...], znak: [...]. W uzasadnieniu wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Rozbudowa i modernizacja budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego, usytuowanego na działce o nr ew. [...] w L. prowadzona jest prawidłowo oraz legalnie, tj. na podstawie pozwolenia Prezydenta Miasta L.. W związku z powyższym nie istnieją podstawy do ingerencji organu nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. Ponadto decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. Nr [...] wydana została w oparciu o art. 105 Kpa. Organ I instancji powinien powołać dokładną podstawę prawną swojej decyzji, tj. konkretny paragraf art. 105 Kpa, dlatego zdaniem organu II instancji decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2004r. podlega uchyleniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. D. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 10, art. 77, art. 79 i art. 81 Kpa oraz przepisów prawa budowlanego. Ponadto wskazała, że J. R. sprzedał w dniu 3 kwietnia 2007r. nieruchomość położoną w L. przy ulicy [...]. J. R. powiadomił o tym fakcie PINB w L. pismem, które dotarło do tego urzędu w dniu 13 kwietnia 2007r. Z datą sprzedaży J. R. utracił przymiot strony postępowania i nie powinien być wymieniany w petium zaskarżonej decyzji ani też znajdować się w jej rozdzielniku. Zdaniem strony skarżącej traktowanie J. R. jako strony pomimo sprzedaży przez niego przedmiotowej nieruchomości narusza przepis art. 28 Kpa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego w/w przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazanych. Zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Decyzja organu II instancji zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, który to stanowi wyjątek od ogólnej zasady, że organ odwoławczy zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. W niniejszej sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję, błędnie umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych w budynku handlowo-usługowo-mieszkalnym przy ul. [...] w L.. W oparciu o w/w przepis organ umarza postępowanie, jedynie w przypadku gdy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, o której jest mowa w art. 105 § 1 Kpa. Ponadto decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem art. 105 § 1 Kpa. Jak wynika bezspornie z akt sprawy organ I instancji umorzył postępowanie z urzędu, jednak jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 105 Kpa, którego w § 1 dotyczy umorzenia z urzędu, a w § 2 - na wniosek. W ten sposób Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. naruszył art. 107 § 1 Kpa, który m.in. wskazuje, że decyzja administracyjna winna zawierać powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przepis ten wprowadza regułę umorzenia postępowania z urzędu przez organ administracyjny w przypadku wystąpienia bezprzedmiotowości postępowania. W przedmiotowej sprawie zarówno organ I instancji, jak i II instancji błędnie wskazały, iż w niniejszym postępowaniu zachodzi przesłanka do umorzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 Kpa. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego przez bezprzedmiotowości postępowania, o którym mowa w art. 105 § 1 Kpa, należy rozumieć sytuację, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2000r, sygn. akt IVSA 12/98, publ LEX nr 77609). W szczególności bezprzedmiotowość postępowania zachodzi, gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed rozstrzygającym w sprawie organem I instancji, a więc nie ma konkretnego przepisu prawa, który umożliwiałby dokonanie oceny zaistniałego stany faktycznego, jak również brak jest przedmiotu postępowania. Ponadto rozstrzygnięcie sprawy zakończonej już decyzją ostateczną, skierowanie jej do strony nie będącej stroną w sprawie, naruszenie przepisów o właściwości - stanowią przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Natomiast bezprzedmiotowości postępowania nie można utożsamiać z bezzasadnością żądania strony, która występuje do organu administracyjnego z wnioskiem o interwencję. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, ponieważ jest to niezgodne z prawem uchylanie się organu administracyjnego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy A więc brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne (w niniejszej sprawie zachodzi właśnie taka okoliczność) nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1998r., sygn. akt II SA 70/98, publ. LEX nr 43205). W przedmiotowej sprawie organy administracyjne obu instancji de facto uznając bezzasadność wniosku Z. i M. F. oraz D. C. dotyczącego bezpieczeństwa wykonanych prac budowlanych - umorzyły postępowanie administracyjne. Jednak w przedmiotowej sprawie nie było przeszkód do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Po zbadaniu sprawy przez organy administracyjne w przypadku nie uwzględnienia wniosku, a więc uznania zawartych w nim żądań jako bezzasadnych, w świetle w/w stanowiska, nie mogły umorzyć postępowania. Zatem obowiązkiem organów nadzoru budowlanego rozpoznających sprawę w trybie postępowania administracyjnego było załatwienie jej poprzez wydanie decyzji pozytywnej lub negatywnej. W tej sytuacji organ I instancji winien wydać decyzję, w której odmówiłby uwzględnienia żądania strony, natomiast organ II instancji, w przypadku błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji, winien wydać decyzję reformatoryjną, tj. uchylającą w całości albo w części decyzję organu I instancji, i w dalszej kolejności merytorycznie rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty, tj. odmówić uwzględnienia żądania strony jako bezzasadnego. Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd uznał, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 Kpa, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W punkcie II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy.