VII SA/Wa 1213/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2008r. sprawy ze skargi T. B. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz T. B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, działając na podstawie art. 113 § 2 kpa, po rozpatrzeniu wniosku T. B. w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] grudnia 1989 r. nr ewid. [...] - uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno -budowlanej - wydanej przez Urząd Wojewódzki w L., wyjaśniła, że uprawnienia budowlane nr ewid. [...] stanowią podstawę do: 1) Kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy i robót, kierowania i kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz oceniania i badania stanu technicznego w zakresie wszelkich budynków i innych budowli o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych, z wyłączeniem linii, węzłów i stacji kolejowych, dróg oraz lotniskowych dróg startowych i manipulacyjnych, mostów, budowli hydrotechnicznych i wodnomelioracyjnych. 2) Sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów powtarzalnych innych budynków w tym mieszkalnych oraz sporządzania planów zagospodarowania działki związanych z realizacją tych budynków w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3. 3) Sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych budowli nie będących budynkami. Jednocześnie organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającym rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w/w uprawnienia budowlane upoważniają do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3. Na podstawie art. 107 § 4 w związku z art. 126 kpa organ I instancji odstąpił od uzasadnienia postanowienia. Zażalenie na wymienione postanowienie z dnia 31 marca 2008 r. wniósł T. B. podnosząc, iż w chwili otrzymywania uprawnień w Urzędzie Wojewódzkim w L. zapewniano go, że uprawnienia o specjalności konstrukcyjno - budowlanej zezwalają mu sporządzać projekty w zakresie konstrukcyjnym w budownictwie osób fizycznych, budynków inwentarskich i gospodarczych oraz adaptacji innych budynków, w tym mieszkalnych. Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, po rozpoznaniu zażalenia T. B. uchyliła postanowienie organu I instancji w całości i orzekła się co do istoty sprawy w ten sposób, że wyjaśniała, iż uprawnienia budowlane nr [...] stanowią podstawę do: 1) Kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy i robót, kierowania i kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz oceniania i badania stanu technicznego w zakresie wszelkich budynków i innych budowli o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych, z wyłączeniem linii, węzłów i stacji kolejowych, dróg oraz lotniskowych dróg startowych i manipulacyjnych, mostów, budowli hydrotechnicznych i wodnomelioracyjnych. 2) Do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów powtarzalnych innych budynków oraz sporządzania planów zagospodarowania działki związanych z realizacją tych budynków. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji stwierdził, że zakres uprawnień budowlanych należy odczytywać zgodnie z treścią decyzji o ich nadaniu i w oparciu o przepisy będące podstawą ich nadania, a decyzja o nadaniu uprawnień budowlanych lub o stwierdzeniu posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie określa każdorazowo zakres prac projektowych lub robót budowlanych w danej specjalności, do których uprawniona jest dana osoba. Wskazał również, że interpretacja uprawnień budowlanych nr [...] wydanych przez Głównego Architekta Wojewódzkiego w Urzędzie Wojewódzkim w L. w dniu [...] grudnia 1989 r., dokonana przez Okręgową Komisję Kwalifikacyjną [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w pkt 2 a) i b) jest sprzeczna z zapisem rozporządzenia z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. Nr 69, poz. 299) w § 1 pkt 4 lit. c), a odnoszącym się do zmian § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. Nr 8, poz. 46 z późn.zm.). Organ II instancji argumentując swe rozstrzygnięcie wskazał, że osoby posiadające uprawnienia budowlane wydane na podstawie § 6 ust. 3 w/w rozporządzenia z 1975 r. są upoważnione do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów powtarzalnych innych budynków - bez ograniczeń kubaturowych oraz do sporządzania planów zagospodarowania działki związanych z realizacją tych budynków. Natomiast dopisywanie pojęcia: "w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m" do § 6 ust. 3 jest bezpodstawne. Odnosząc się do twierdzeń strony odwołującej się dotyczących możliwości sporządzania projektów i adaptacji projektów w zakresie rozwiązań konstrukcyjnych, organ podkreślił, że ten rodzaj uprawnień budowlanych mogą wykonywać także osoby posiadające średnie wykształcenie, które w podstawie prawnej decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego mają wskazany § 2 ust. 2 pkt 2 w/w rozporządzenia. W ocenie organu II instancji, na podstawie przedstawionej praktyki zawodowej organ orzekający w sprawie nadania uprawnień budowlanych miał możliwość upoważnienia technika budowlanego do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań konstrukcyjno - budowlanych budynków i innych budowli o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych i schematach technicznych z wyłączeniem linii, węzłów i stacji kolejowych, dróg oraz lotniskowych dróg startowych i manipulacyjnych, mostów, budowli hydrotechnicznych i wodnomelioracyjnych. Z uwagi na to, że w decyzji o nadaniu T. B. uprawnień budowlanych nr [...] brak jest przepisu § 2 ust. 2 pkt 2 w/w rozporządzenia oraz w treści decyzji pominięto przytoczony wyżej zapis dotyczący projektowania w zakresie konstrukcyjnym, należało zdaniem organu II instancji uznać, że przedmiotowe uprawnienia upoważniają do samodzielnego sporządzania projektów i adaptacji projektów wyłącznie w zakresie rozwiązań architektonicznych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] maja 2008 r. złożył T. B. zarzucając mu naruszenie: - § 5 ust. 2, § 6 ust. 3, § 7 i §13 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r., w brzmieniu aktualnym na dzień wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1989 r., Nr [...] o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie, zmodyfikowanego rozporządzeniem z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. Nr 69 poz. 299), przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w ramach posiadanych przeze niego uprawnień budowlanych, objętych decyzją z dnia [...] grudnia 1989 r., jest on uprawniony do projektowania w zakresie rozwiązań architektonicznych i nie jest uprawniony do projektowania w zakresie rozwiązań konstrukcyjnych, - § 6 ust. 3 w/w rozporządzenia, przez jego niezastosowanie, - § 2 ust. 2 pkt 2) w/w rozporządzenia, przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przez przyjęcie, że dla uznania, iż jest on uprawiony do sporządzania projektów i adaptacji projektów w zakresie rozwiązań konstrukcyjnych, w podstawie prawnej decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego, powinien być wskazany ten przepis, - art. 14 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez jego niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga T. B. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 113 § 2 kpa. Wskazać trzeba, iż sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego z daty podejmowania kontrolowanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie przedmiotem wyżej określonej kontroli sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jest legalność postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 kpa, w którym organ, na żądanie strony, wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego w budownictwie. Z akt sprawy wynika, że żądanie T. B. dotyczyło wyjaśnienia treści uprawnień budowlanych nr [...] z dnia [...] grudnia 1989 r. w zakresie projektowania sieci wodociągowych, kanalizacyjnych i gazowych oraz przyłączy, projektowania dla innych podmiotów niż osoby fizyczne. Wskazać należy, iż stronie postępowania administracyjnego po doręczeniu decyzji rozstrzygającej sprawę - w niniejszej sprawie decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego - przysługują w zależności od zaistniałych w decyzji lub poprzedzającym jej wydanie postępowaniu wad, określone środki ochrony interesów strony. Jednym z nich jest przewidziane w art. 113 § 2 kpa żądanie wyjaśnienia w drodze postanowienia wątpliwości co do treści decyzji. Zauważyć trzeba, że wyznaczone przepisem art. 113 § 2 kpa pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych przez nią wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż w trybie art. 113 § 2 kpa nie można zmieniać decyzji ani jej uzupełniać, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, czy też dostosowywać treści decyzji do wymogów ukształtowanych zmienionym już po jej wydaniu stanem prawnym (zob. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008r. Sygn. akt II GSK 211/08 niepubl.). Przy wyjaśnianiu treści decyzji musi być zatem uwzględniony stan faktyczny i prawny sprawy z dnia jej wydania, a wyjaśniane kwestie nie mogą należeć do problematyki objętej np. trybem uzupełnienia lub zmiany decyzji bądź sprostowania zaistniałych w niej błędów i oczywistych omyłek, a tym bardziej do kategorii roszczeń strony kwalifikujących się do osobnej sprawy administracyjnej. Organ administracji działający w trybie art. 113 § 2 kpa nie jest w żadnym wypadku powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa. Uprawniony jest jedynie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych przez nią wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2008 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji dnia [...] marca 2008 r. nie wyjaśniają wątpliwości treści decyzji z dnia [...] grudnia 1989 r. nr ewid. [...] w trybie art. 113 § 2 kpa lecz dokonują jej interpretacji, co należy uznać za naruszenie wymienionego przepisu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stwierdzić należy, iż zaskarżonymi postanowieniami organy nie tylko w sposób niedopuszczalny dokonały interpretacji treści decyzji z dnia [...] grudnia 1989 r. zamiast w trybie art. 113 § 2 kpa dokonać wyjaśnienia wątpliwości co do jej treści lecz także podejmując próbę wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji naruszyły zasadę, zgodnie z którą wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji może nastąpić według stanu faktycznego i prawnego z dnia jej wydania. Podkreślenia wymaga, iż w czasie wydawania decyzji dotyczącej uprawnień budowlanych T. B. obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r., wielokrotnie następnie nowelizowane. W momencie wydania decyzji nr ewid [...] tj. [...] grudnia 1989 r. nie obowiązywała jeszcze nowelizacja dokonana rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 69, poz. 299). Rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. w § 2 ust. 1 ustalono, iż osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym rozporządzeniem. W ust. 2 tego aktu stwierdza się, że wojewodowie, na wniosek osób, o których mowa w ust. 1, dokonają w wydanych decyzjach o stwierdzeniu posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie adnotacji o zmianie zakresu uprawnień do pełnienia tych funkcji. Mając na uwadze wyżej omówione wymagania dotyczące stosowania art. 113 § 2 kpa, stwierdzić należy, iż przy wyjaśnianiu wątpliwości co do treści decyzji nr ewid [...] rozporządzenia z dnia 18 lipca 1991 r. nie można było uwzględniać jako aktu prawnego, który jeszcze nie istniał w dniu wydania decyzji. Rozporządzenie to w § 1 wprowadziło liczne zmiany w istniejącym stanie prawnym, obowiązujące po dniu jego wejścia w życie, natomiast w § 2 odniosło się do już nabytych uprawnień na podstawie wcześniejszych decyzji - przewidując ich korygowanie w nieznanym zresztą prawu administracyjnemu trybie dokonywania przez wojewodów adnotacji o zmianie ich zakresu. Stwierdzić należy, iż co do zasady unormowanie zawarte w § 2 w/w rozporządzenia nie dotyczyło kwestii wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zauważa się, iż przepisy rozporządzenia z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie ukształtowały nowy stan prawny bez możliwości jego zastosowania przy wyjaśnianiu treści decyzji wydanych przed dniem wejścia w życie wprowadzonych zmian (zob. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008 r., II GSK 211/08 niepubl.). Te unormowania stanowiły granice, których przy wyjaśnianiu treści decyzji nie można było przekroczyć i dlatego należało przyjąć, że skarga miała usprawiedliwione podstawy. Wobec nie wyjaśnienia i nie rozważenia wyżej wskazanych okoliczności, które miały wpływ na wynik sprawy - Sąd działając na podstawie art. 145 ust.1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 270 z póżn. zm.) uchylił zaskarżone postanowienia oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Na mocy art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w pkt II wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.