VII SA/Wa 1213/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi I. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania D. T. i D. T., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 142 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nakazującą inwestorowi D. T. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 8,5 m x 5,5 m, usytuowanego na działce o nr. ew. [...] przy ul. B. w miejscowości O., gm. [...] w odległości 1,5 m od wschodniej i północnej granicy z działkami budowlanymi oraz z urzędu uchylił poprzedzające ją postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał przebieg postępowania przed organem powiatowym, a następnie wskazał, że w jego ocenie kontrolowaną decyzję podjęto z naruszeniem norm prawa procesowego – art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co wynika z braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, pozwalającego na określenie zakresu wykonanych przez inwestora robót budowlanych, uzasadniających prowadzenie postępowania naprawczego we właściwym trybie. Przedmiotem sporu w sprawie jest kwestia, czy inwestor, tak jak twierdzi organ pierwszej instancji dokonał budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 46,75 m2 o wymiarach 8,5 m x 5,5 m, usytuowanego na działce o nr. ew. [...] przy ul. B. w miejscowości O., gm. [...] w odległości 1,5 m od wschodniej i północnej granicy z działkami budowlanymi w latach 2006-2009 bez uzyskania pozwolenia na budowę, w efekcie czego zastosowanie ma tryb określony w art. 48 Prawa budowlanego, czy też zakres wykonanych robót świadczy o tym, że inwestor dokonał budowy w 2006 r. budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 29,97 m2 o wymiarach 5,5 m x 5,49 m usytuowanego na działce o nr ewid. [...] przy ul. B. w miejscowości O., gm. [...] na podstawie zgłoszenia z dnia [...] marca 2006 r., znak: [...], a następnie w 2009 r. (od strony wschodniej zgłoszonego w 2006 r. budynku gospodarczego) wybudował wiatę o powierzchni zabudowy 18,15 m2 o wymiarach 5,5 m x 3,3 m, będącą odrębnym obiektem budowlanym, w stosunku do której powinno być prowadzone odrębne postępowanie administracyjne z zakresu nadzoru budowlanego. Natomiast legalność budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 29,97 m2 o wymiarach 5,5 m x 5,49 m wybudowanego w 2006 r. od strony wschodniej i północnej granicy z działkami budowlanymi powinna być oceniana w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Zakres wykonanych robót obejmuje jedynie odstąpienie od warunków określonych w zgłoszeniu, w stosunku do którego zastosowanie powinien znaleźć tryb naprawczy, o którym mowa w treści art. 50-51 Prawa budowlanego. Wskazał, że w myśl art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które umożliwiają wykonywanie robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę została zwolniona budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, ale z mocy art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego warunkiem rozpoczęcia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2, jest dokonanie w określonym terminie zgłoszenia. Organ ustalił, że powiatowy organ nadzoru budowlanego za przedmiot postępowania na działce o nr. ew. [...] przy ul. B. w miejscowości O., gm. [...] uznał pobudowany w latach 2006-2009 r. budynek gospodarczy o wymiarach 8,5 m x 5,5 m, co daje łączną powierzchnię zabudowy 46,75 m2. Przyjmując, że powierzchnia zabudowy budynku gospodarczego wykracza poza 25 m2, wszczęto procedurę legalizacyjną w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego, wstrzymano roboty budowlane i nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W ocenie organu akta administracyjne wskazują, że organ pierwszej instancji powinien prowadzić dwa odrębne postępowania: jedno w stosunku do murowanego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 29,97 m2 o wymiarach 5,5 m x 5,49 m, usytuowanego na działce o nr. ew. [...] przy ul. B. w miejscowości O., gm. [...], a drugie w stosunku do wiaty drewnianej jako odrębnego konstrukcyjnie obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy 18,15 m2 o wymiarach 5,5 m x 3,3 m. Przemawia za tym data budowy obu obiektów budowlanych – budynku gospodarczego w 2006 r., natomiast wiaty w 2009 r. oraz fakt zgłoszenia w dnia [...] marca 2006 r. budowy wolnostojącego budynku gospodarczego do 25 m2. Natomiast, jak oświadczył inwestor, wiata powstała samowolnie. Również ze względu na odmienne regulacje w Prawie budowlanym w stosunku do budynku gospodarczego oraz wiaty nie można ich traktować jako tożsamego, jednego obiektu budowlanego. W tej sytuacji organ powiatowy nie rozważył innej jeszcze możliwej kwalifikacji prawnej sprawy, a mianowicie, czy zachowanie inwestora w stosunku do budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 29,97 m2 o wymiarach 5,5 m x 5,49 m nie świadczy o przekroczeniu zakresu dokonanego skutecznie zgłoszenia. Właściwy tryb postępowania przy takiej kwalifikacji określa przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ podkreślił, że art. 48 i 49b oraz 50 i 51 Prawa budowlanego dotyczą samowoli budowlanej, ale o zróżnicowanym charakterze. Przyjmuje się bowiem, że w przypadku art. 48 i 49b Prawa budowlanego chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, a w przepisach art. 50 i 51 ustawy chodzi jedynie o samowolne odstąpienie od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu. W takiej sytuacji obowiązkiem organów jest doprowadzenie do wymuszenia na inwestorze dokonania takich czynności, aby doprowadzić dany obiekt do stanu zgodnego z prawem (w sytuacji gdy jest to możliwe z technicznego i prawnego punktu widzenia), a dopiero wówczas, gdy inwestor zaniecha wykonania nałożonego na niego obowiązku można orzec nakaz rozbiórki. Ponadto w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zakwalifikowanie przedmiotowych robót jako samowoli budowlanej i zastosowanie trybu z art. 48 Prawa budowlanego było niewłaściwe z uwagi na błędną ocenę zamiaru inwestora, którego działania nie wskazują na celowe obchodzenie przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzja zawierała wskazania dla organu powiatowego co do dalszego postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniosła I. Z., zarzucając błędną ocenę prawną materiału dowodowego oraz błędną ocenę faktów ujawnionych w materiale dowodowym i niewłaściwą ich interpretację, a także brak ustalenia i niewzięcie pod uwagę rzeczywistego użytkowania przeznaczenia budynku. Podnosząc powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga jest niezasadna bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zadaniem Sądu było zatem dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Oceniając prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji pierwszej instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, w uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazane zostały przyczyny, dla których konieczne było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Organ ten wyjaśnił, że w jego ocenie nie zostało ustalone ponad wszelką wątpliwość, czy mamy do czynienia z jednym budynkiem po rozbudowie, czy też z dwoma odrębnymi budynkami, z których jeden zbudowano na podstawie pozwolenia na budowę, a drugi na podstawie zgłoszenia (z przekroczeniem jego zakresu). Organ wyjaśnił różnicę między pozwoleniem na budowę i zgłoszeniem oraz opisał, jak wygląda postępowanie w razie stwierdzenia samowoli budowlanej oraz samowolnego odstąpienia od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę bądź zgłoszeniu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się szczegółowo do powyższych różnic oraz wskazał, jakie okoliczności organ pierwszej instancji będzie musiał wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jednocześnie zasadnie wskazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a. Analiza akt rozpoznawanej sprawy niewątpliwie potwierdza, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. .107 § 3 k.p.a., bowiem organ powiatowy nie zweryfikował twierdzeń inwestora, mających oparcie w zgromadzonych dokumentach, że budynek gospodarczy i wiata powstały w różnych terminach i stanowią dwie odrębne inwestycje. Na marginesie wskazać należy, że fakt zainstalowania komina w budynku gospodarczym winien być przedmiotem odrębnego postępowania. W tym stanie rzeczy, uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.[pic]