VII SA/Wa 1213/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lutego 2024 r. nr 165/24 w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego dachu budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową "[...]" w W. ("skarżącą") jest decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("MWINB") nr 165/24 z 15 lutego 2024 r., wydana w sprawie dotyczącej stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz lokalu mieszkalnego w tym budynku, w następującym stanie sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] ("PINB") pismem z 1 czerwca 2022 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w W. oraz jego wpływu na stan techniczny lokalu mieszkalnego nr 12C znajdującego się we wskazanym budynku. Następnie postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2022 r. organ ten, na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., "pr.bud."), nakazał skarżącej przedłożenie ekspertyzy stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na nieruchomości jw. oraz jego wpływu na stan techniczny lokalu mieszkalnego nr 12C znajdującego się we wskazanym budynku, w terminie 2 miesięcy od daty, kiedy wskazane postanowienie stanie się ostateczne. Przy piśmie z 31 stycznia 2023 r. skarżąca złożyła do akt ekspertyzę techniczną sporządzoną przez mgr inż. T. Ś. Dalej, PINB w dniu [...] maja 2023 r. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 pr.bud. nakazał skarżącej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w W. oraz lokalu nr [...] znajdującego się we wskazanym budynku, poprzez wykonanie robót budowlanych wyszczególnionych w przedłożonej ekspertyzie technicznej; roboty te organ określił w 7 punktach wskazując, że należy wykonać je zgodnie zaleceniami zawartymi w opracowaniu technicznym ze stycznia 2023 r., w terminie 12 miesięcy od daty, kiedy decyzja wskazana stanie się ostateczna. Odrębną decyzją wydaną w tym samym dniu, nr [...], PINB na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 pr.bud. nakazał natomiast R. C. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w ww. budynku mieszkalnym wielorodzinnym, również poprzez wykonanie robót budowlanych wyszczególnionych w ww. ekspertyzie, a mianowicie: odłączenie okapu kuchennego od kanału wentylacyjnego oraz zdemontowanie komina ze stali nierdzewnej i przywrócenie do stanu pierwotnego miejsca po przeprowadzeniu komina przez dach – zgodnie z zaleceniami ekspertyzy i w zakreślonym terminie 2 miesięcy od daty, kiedy decyzja wskazana stanie się ostateczna. Po rozpatrzeniu odwołań od ww. decyzji PINB, MWINB decyzjami z 27 lipca 2023 r. o nr odpowiednio [...] oraz [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; "k.p.a."), uchylił ww. decyzje PINB i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB w dniu [...] października 2023 r. wydał m.in. decyzję nr [...], którą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 pr.bud., po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w W. oraz jego wpływu na stan techniczny lokalu mieszkalnego nr [...]znajdującego się we wskazanym budynku, nakazał skarżącej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie robót budowlanych wyszczególnionych w przedłożonej ekspertyzie technicznej mgr inż. T. Ś., tj.: 1. po usunięciu przez właściciela lokalu [...]komina dymowego, należy wymienić obróbki blacharskie oraz uzupełnić izolację termiczną i przeciwwiatrową dachu, wymienić zdeformowane gąsiory dachowe i arkusze blachodachówki; 2. wymienić wgniecione arkusze blachodachówki powlekanej oraz gąsiory dachowe; 3. wokół wszystkich okien dachowych zlikwidować "mostki termiczne": ułożyć izolację termiczną wokół okien oraz wywinąć folię dachową na ramy okien, by folia dachowa zapewniała izolację przed wiatrem; do wykonania izolacji termicznej zastosować wełnę mineralną miękką i piankę poliuretanową w płytach oraz do wstrzykiwania; 4. po uzupełnieniu izolacji odtworzyć pokrycie wykorzystując materiał z rozbiórki. Roboty wykonać zgodnie z zaleceniami zawartymi w opracowaniu technicznym ze stycznia 2023 r., pod nadzorem osoby z odpowiednimi uprawnieniami, w terminie 12 miesięcy od daty, kiedy decyzja niniejsza stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji PINB powołał się na treść złożonej przez skarżącą do akt i wymaganej od niej ekspertyzy technicznej; podał, że wykazała ona nieprawidłowości w stanie technicznym dachu; wyjaśnił, że część robót wskazanych do wykonania w ww. ekspertyzie należało nałożyć na skarżącą – właściciela budynku i dotyczy to robót budowlanych dotyczących części wspólnych budynku. MWINB, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją nr [...] z 15 lutego 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB. W uzasadnieniu decyzji MWINB wskazał na treść art. 66 ust. 1 pr.bud. oraz na art. 61 tej ustawy. Podał następnie, że po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego stwierdzić należy, że PINB zasadnie wydał decyzję w oparciu o art. 66 pr.bud. mającą na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym dachu przedmiotowego obiektu. Słuszność zastosowania powyższego przepisu uzasadniona została w decyzji kasacyjnej wydanej w sprawie w dniu 27 lipca 2023 r. Wskazane w sentencji decyzji w pkt 1 i 2 obowiązki, nałożono na skarżącą prawidłowo, gdyż roboty te należy wykonać w konstrukcyjnej części wspólnej budynku, tj. na dachu. Z kolei części wspólne obiektu nie pozostają w samodzielnym władaniu właściciela lokalu mieszkalnego. Organ II instancji dodał, że skarżona decyzja ma na celu usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym konstrukcji dachu, jako części wspólnej nieruchomości, nie jest zaś wydana w przedmiocie robót budowlanych. Dlatego w świetle art. 61 pr.bud. adresatem obowiązków w wyżej wskazanym zakresie może być wyłącznie spółdzielnia mieszkaniowa przedmiotowego budynku. Poza tym MWINB wskazał, że PINB odrębną decyzją z [...] listopada 2023 r. nakazał właścicielowi lokalu nr [...] demontaż komina ze stali nierdzewnej oraz przywrócenie do stanu pierwotnego miejsca po przeprowadzeniu komina przez dach; przez to ostatnie należy rozumieć wykonanie wszystkich prac koniecznych do odtworzenia pierwotnych warstw dachu, jednak tylko w obszarze samodzielnie wykonanego otworu w dachu. Niniejsza decyzja dotyczy zaś robót na całej połaci dachu. MWINB wskazał też, że obowiązki nałożone decyzjami PINB mają rożne terminy wykonania, co oznacza, że nie są wzajemnie od siebie zależne terminowo. Inwestor ma wykonać roboty w terminie 2 miesięcy, natomiast skarżąca – w terminie 12 miesięcy. Odnośnie do wymiany obróbek blacharskich, uzupełnienia izolacji dachu, wymiany zdeformowanych/wgniecionych gąsiorów i arkuszy blachodachówki, których uszkodzenia powstały w wyniku montażu przez właściciela lokalu nr [...] komina stalowego, anteny TVSat oraz jednostki zewnętrznej instalacji klimatyzacji, skarżąca (jak wskazał MWINB) może dochodzić w tym zakresie roszczeń od właściciela lokalu w postępowaniu cywilnym. W skardze do Sądu na ww. decyzję MWINB, skarżąca zarzuciła naruszenie: -art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nakazanie skarżącej po usunięciu przez właściciela lokalu nr [...] komina dymowego dokonania wymiany obróbek blacharskich oraz uzupełnienia izolacji termicznej i przeciwwiatrowej dachu, wymiany zdeformowanych gąsiorów dachowych i arkuszów blachodachówki oraz wymiany wgniecionych arkuszów blachodachówki powlekanej oraz gąsiorów dachowych; -art. 66 ust. 1 pkt 3 pr.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nakazaniu skarżącej po usunięciu przez właściciela lokalu nr [...] komina dymowego dokonania wymiany obróbek blacharskich oraz uzupełnienia izolacji termicznej i przeciwwiatrowej dachu, wymiany zdeformowanych gąsiorów dachowych i arkuszów blachodachówki oraz wymiany wgniecionych arkuszów blachodachówki powlekanej oraz gąsiorów dachowych. Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że w trakcie postępowania poczynione zostały ustalenia o istniejących nieprawidłowościach w dachu budynku oraz w lokal nr [...]; nieprawidłowości te zostały spowodowane przez R. C. Jednakże organy nałożyły obowiązki zarówno na skarżącą jak i na właściciela lokalu nr [...], wydając w I instancji w tym celu 3 decyzje. Uważna lektura wszystkich decyzji wskazuje, że organy te z naruszeniem prawa nałożyły obowiązki na skarżącą wykonania robót budowlanych określonych w pkt 1 i 2 decyzji nr [...], zamiast nałożyć te obowiązki na właściciela lokalu nr [...], R. C. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja MWINB nr 165/24 z 15 lutego 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB nr [...] z [...] października 2023 r. nakazującą skarżącej wykonanie robót budowlanych określonych w 4 punktach - wyszczególnionych (także) w przedłożonej do akt ekspertyzie technicznej ze stycznia 2023 r. sporządzonej przez mgr inż. T. Ś., w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W. oraz lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w tym budynku. Biorąc pod uwagę treść ww. ekspertyzy, stanowiącej jeden z zasadniczych dowodów w sprawie, jak również argumentację przedstawioną w ww. decyzjach, Sąd stwierdza, że orzeczenia te nie zostały poprzedzone prawidłowym/koniecznym postępowaniem wyjaśniającym, a to skutkowało wadliwym zastosowaniem - przywołanego jako podstawa materialnoprawna tych decyzji – przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 pr.bud. Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 3 pr.bud. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Nałożenie obowiązków, o jakich mowa w art. 66 ust. 1 pr.bud. (w tym w pkt 3) powiązane jest z nieprawidłowościami powstałymi w trakcie użytkowania obiektu, na skutek upływu czasu, czy też wystąpienia innego czynnika, który przyczynia się do pogorszenia jego stanu technicznego, czy estetycznego. Obowiązek wykonania robót budowlanych (nałożonych w omawianym trybie) ma przy tym jedynie charakter naprawczy, a ich rodzaj oraz zasięg zależy od zakresu/charakteru stwierdzonych nieprawidłowości. Rozstrzygnięcie organu wydane w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 pr.bud. powinno więc uwzględniać zarówno wyniki przeprowadzonej kontroli stanu obiektu, jak i potrzebę oraz możliwość jego doprowadzenia do właściwego stanu przez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Nadto, z istoty działań podejmowanych w oparciu o art. 66 ust. 1 pr.bud. wynika, że zmierzają one do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu odpowiadającego wymogom bezpieczeństwa, a także normom technicznym i estetycznym, a nie likwidacji stanu niezgodności z prawem wynikającego z braku legalności wykonanych uprzednio robót budowlanych. Inaczej rzecz ujmując, powodem zastosowania art. 66 ust. 1 pr.bud. mogą być jedynie takie okoliczności, które są związane z użytkowaniem obiektu budowlanego. Brak jest natomiast podstaw prawnych do tego, aby obowiązki w oparciu o ten przepis nakładać w sytuacji, kiedy zdarzenia w nim opisane są lub mogą być skutkiem robót budowlanych prowadzonych w obiekcie budowlanym. Zamieszczenie art. 66 w rozdziale zatytułowanym Utrzymanie obiektów budowlanych przesądza bowiem, że przepisy te powinny mieć zastosowanie wyłącznie w przypadkach, kiedy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nieremontowany, niekonserwowany, przez zaniechanie, niedbalstwo, brak kontroli, przez bierność właściciela lub zarządcy, doprowadzony do stanu, o którym mowa w analizowanym przepisie (zob. wyroki NSA: z 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1980/09, z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1100/10). Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w oparciu o omawiany przepis jest więc ustalenie "jedynie" tego, czy istnieje któraś z przesłanek w nim wymienionych uzasadniających interwencję organu nadzoru budowlanego. Wykładnia tego przepisu prowadzi zaś do wniosku, że ma on zastosowanie do przypadków szczególnego zaniedbania obowiązków ze strony właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w odniesieniu do jego stanu technicznego oraz że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. To ostatnie oznacza, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 pr.bud., organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz również obowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że postępowanie w sprawie zainicjowano w zakresie stanu technicznego dachu budynku i jego wpływu na stan techniczny lokalu nr [...] na skutek interwencji uczestnika postępowania – R. C. Zastosowanie przez PINB art. 62 ust. 3 pr.bud., spowodowało, że do akt sprawy wpłynęła "Ekspertyza techniczna dotycząca stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego, wielorodzinnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w W. oraz jego wpływu na stan techniczny lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się we wskazanym budynku" opracowana przez mgr inż. T. Ś., ze stycznia 2023 r. Organy orzekające oparły się na tym dokumencie, ale - zdaniem Sądu - nie dokonały na jego podstawie właściwych ustaleń. I tak, na str. 4 tego dokumentu autor wskazał na stwierdzone nieprawidłowości na dachu nad lokalem nr [...]i w lokalu nr [...], a na str. 7 i nast. – przedstawił ocenę stanu technicznego; na str. 9 – określił roboty do wykonania. W pierwszej kolejności przedstawił te, spowodowane przez samowolne działania właściciela lokalu nr [...], w tym – zamontowanie komina dymowego skutkujące przeciekiem wód opadowych do wnętrza lokalu, deformacją obróbek blacharskich, blacho-dachówki i gąsiorów dachowych z blachy powlekanej oraz zamontowanie anteny TVSat i jednostki zewnętrznej instalacji klimatyzacji skutkujące wgnieceniem arkuszy blacho-dachówki i miejscowymi deformacjami gąsiorów dachowych. W drugiej kolejności autor dokumentu wskazał na wady wykonawcze powstałe w czasie realizacji inwestycji – brak izolacji termicznej i wiatrochłonnej wokół okien połaciowych skutkujące "mostkami termicznymi", na których para wodna skrapla się powodując zawilgocenia szpalet wykonanych z płyty g-k na ruszcie i spurchlenia powłok malarskich w miejscach zawilgoceń. Dalej, autor opracowania wskazał jakie roboty należy wykonać w ramach usuwania nieprawidłowości z grupy 1 i 2. Prawidłowa analiza tego dokumentu powinna spowodować objęcie uruchomionym postępowaniem prowadzonym w trybie uregulowanym w art. 66 pr.bud. tylko tych nieprawidłowości, które nie były efektem samowolnie wykonanych w budynku robót budowlanych, a wynikają z bieżącej eksploatacji tego obiektu. Takiej oceny w sprawie nie poczyniono, na żadnym etapie, a nakładając obowiązki (i podtrzymując je w II instancji) kierowano się wyłącznie tym, czy dotyczą części wspólnych budynku. Zważyć zaś ponownie trzeba, że to nie charakter robót koniecznych do wykonania stanowi o prawidłowości zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 pr.bud., a wadliwe użytkowanie obiektu skutkujące jego złym stanem technicznym. Zatem, w sytuacji ustalenia, że stwierdzony zły stan techniczny nie jest wynikiem użytkowania, a wynikiem samowolnego działania – robót budowlanych, to nieprawidłowości wywołane takim działaniem nie mogą być "zwalczane" w zastosowanym w sprawie trybie, niezależnie od tego czy wymagają przeprowadzenia robót budowlanych w części wspólnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego, czy nie. Wprawdzie, niejako kierując się tym, PINB w dniu [...] listopada 2023 r. wydał (odrębną) decyzję nr [...] w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. i skierowaną do R. C., nakazując tej osobie demontaż komina ze stali nierdzewnej oraz przywrócenie do stanu pierwotnego miejsca po przeprowadzeniu komina przez dach, ale nie wyjaśnił w sprawie niniejszej, dlaczego w takim razie część obowiązków związanych z działaniem ww. osoby, obciążył skarżącą – w trybie (z przyczyn już podniesionych) do tego nieprzeznaczonym; v. pkt 1 i 2 decyzji PINB nr [...]. Nie uczynił tego także MWINB, wadliwie podtrzymując ww. decyzję PINB, w której to błędnie również formułując nałożony w pkt 1 obowiązek – uzależniono go od wykonania przez R, C. odrębnej decyzji, do tego wydanej później, bo [...] listopada 2023 r. – w trybie naprawczym. W konsekwencji, Sąd przyjął, że w sprawie nie wykazano konieczności obciążenia skarżącej obowiązkami sformułowanymi w pkt 1 i 2 decyzji PINB z [...] października 2023 r. w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 pr.bud. Co ważne, zdaniem Sądu, potrzeba takiej interwencji (tj. w ww. zakresie i w zastosowanym trybie) nie wynika także ze wskazanej powyżej ekspertyzy. W dokumencie tym, w ramach usuwania nieprawidłowości z grupy 2 – wad wykonawczych powstałych w czasie realizacji inwestycji, wskazano wyłącznie na konieczność likwidacji tzw. "mostków termicznych" (a ich usuwanie zalecono wykonać od strony połaci dachu po demontażu), ale obowiązków nałożonych w tym zakresie (w pkt 3 i 4 decyzji PINB) skarżąca nie kwestionuje. Ponownie orzekając w sprawie PINB winien zwrócić uwagę, w jakim trybie prowadzi postępowanie i w jakiej sprawie; winien również zważyć na właściwe ustalenie w związku z tym kręgu stron postępowania, bo ten może inaczej wyglądać w sprawie prowadzonej w oparciu o art. 50-51 pr.bud., a inaczej w sprawie prowadzonej na podstawie art. 66 ust. 1 tej ustawy. Winien również wziąć pod uwagę, że postępowanie administracyjne poprzedzać winno zawiadomienie o jego wszczęciu, a kończyć je winien jeden akt administracyjny (v. art. 61 § 1 i 4 i art. 104 k.p.a.). Narusza zasady k.p.a. (w szczególności uregulowaną w art. 10) postępowanie, w ramach którego wydano niejako równolegle dwie czy więcej decyzji administracyjnych, do tego w różnych trybach uregulowanych w pr.bud., a przy tym niezależenie od tego w jakim zakresie zostało ono uruchomione (załatwiając w ten sposób kilka spraw administracyjnych). Winien w końcu zważyć na charakter nieprawidłowości zwalczanych w oparciu o art. 66 ust. 1 pr.bud., i jeszcze raz zweryfikować (po koniecznym uzupełnieniu materiału dowodowego, tj. jeśli takie uzupełnienie uzna za konieczne), obowiązki, którymi należy obciążyć skarżącą – stosownie do art. 61 pr.bud. W tych warunkach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.