VII SA/Wa 1216/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi U. i M. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala, II. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego K. M. z Kancelarii [...], ul. Ś., W., kwotę 240 zł. oraz kwotę 52,80 zł. stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, łącznie kwotę 292,80 zł. (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy). Decyzją z dnia [...].05.1996 r., znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity : Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 28, 34 ust. 4 ustawy z dnia 07.07.1994r. – Prawo budowlane (tekst jednolity : Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) udzielił U. i M. H. pozwolenia na budowę pawilonu wystawowego sprzedaży samochodów na działce nr ew. gruntów pgr [...], położonej w K. przy ul. B. Pismem z dnia 26.04.2005 r. U. i M. H. zwrócili się do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...].05.1996 r., znak: [...]. Decyzją z dnia [...].05.2005 r. znak: [...], Wojewoda [...] działając na podstawie art. 157 § 3 ww. ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 07.07.1994r. – Prawo budowlane odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego wskazując w uzasadnieniu, że przedmiotowa decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją nr [...] Starosty [...] z dnia [...].04.1999 r. wydaną na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli U. i M. H. wnosząc ponownie o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. w momencie jej wydania. Decyzja o pozwoleniu na budowę zanim została uchylona decyzją Starosty [...] z dnia [...].04.1999r. obowiązywała przez 3 lata i wywołała skutki prawne w postaci rozpoczęcia inwestycji. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje skutki od daty uprawomocnienia się decyzji uchylającej, nie zaś od daty uprawomocnienia się decyzji zezwalającej na budowę. Decyzją z dnia [...].07.2005r. znak : [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania U. i M. H. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności, tj. decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...].05.1996 r. znak: [...] została uchylona na mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...].04.1999 r. Nr [...] utrzymanej następnie w mocy ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...].06.1999 r. znak : [...]. Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...].05.1996 r., nie funkcjonowała w obrocie prawnym. Uchylenie ostateczną decyzją w/w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. oznacza, iż przestała ona wywierać skutki prawne. Badanie zatem w aspekcie przesłanek określonych przepisem art. 156 § 1 K.p.a. aktu prawnego, który już nie obowiązuje pozostaje bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dn. 22.02.2001 r., sygn. akt IV SA 2785/98). Z powyższych względów, organ uznał, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli U. i M. H. wnosząc o: 1. stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika byłego Urzędu Rejonowego w B. z dnia: [...].05.1996 r. ([...]) od momentu jej wydania i uprawomocnienia, 2. uchylenie w całości obu w/w zaskarżonych decyzji (to jest Wojewody [...] i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego), 3. o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem skarżących organ II instancji ograniczył się do skwitowania, iż decyzja będąca przedmiotem rozpoznania na dzień rozpatrywania kwestii jej ewentualnej nieważności - nie występuje w obrocie prawnym. Skarżący nie zgadzają się z taką interpretacją organu odwoławczego. Twierdzą, że na podstawie wydanej z naruszeniem prawa (nieważnie) decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego zaistniały skutki prawne niekorzystne dla skarżących, to jest rozpoczęcie inwestycji z przeznaczeniem jej na działalność gospodarczą, która to inwestycja od samego początku nie powinna była się rozpocząć w oparciu o wadliwą decyzję Urzędu Rejonowego. Wymienione skutki prawne i ekonomiczne jakie zaistniały przez ten czas doprowadziły skarżących do ruiny finansowej i zaprzestania prowadzonej dotychczas działalności gospodarczej, której (nota bene) wspomniana inwestycja miała stać się celem rozwoju i postępu. W związku z powyższym skarżący mają interes prawny w tym, aby wobec wadliwej decyzji, która wówczas (1996-1999) sankcjonowała stan prawny i faktyczny, kompetentny organ orzekł o jej nieważności (niezgodności z prawem). Dnia 20 marca 2006 roku do Sądu wpłynęło pismo ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżących, który podtrzymał zarzuty zawarte w skardze, a ponadto podniósł , że: 1. decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. i jako taka podlegała obowiązkowi stwierdzenia nieważności i wyeliminowania jej z obrotu prawnego począwszy od dnia jej wydania. Z przepisów prawa nie wynika, aby późniejsze uchylenie decyzji uniemożliwiało stwierdzenie jej nieważności. Obie instytucje prawa - uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji są od siebie niezależne i dotyczą innych przesłanek, 2. żaden przepis prawa nie zakazuje orzekania o decyzji uchylonej i wyeliminowanej tym samym z obrotu prawnego na skutek zdarzeń późniejszych (ex nunc), organ powinien rozpoznać czy nie zachodzą przesłanki, o których wspomina skarżący w swych pismach, a w razie stwierdzenia ich zajścia, stwierdzić nieważność decyzji począwszy od dnia jej wydania (ex tunc). Tymczasem zarówno Wojewoda [...], jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówili rozpoznania sprawy pomimo, że K.p.a. wskazuje na niemożliwość stwierdzenia nieważności decyzji jedynie w sytuacji, której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Sytuacja taka nie zaistniała w niniejszej sprawie. Pełnomocnik skarżących podniósł ponadto, że organ administracji publicznej, w przypadku gdyby stwierdził niemożność wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji - pozwolenia na budowę, mógł, działając na podstawie art. 158 § 2 K.p.a. stwierdzić wydanie przedmiotowej decyzji z naruszeniem prawa. Stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa umożliwiłoby skarżącemu dochodzenie roszczeń odszkodowawczych w postępowaniu cywilnym. Na skutek bowiem zawinionych działań organów administracji publicznej skarżący poniósł znaczną szkodę majątkową wyrażającą się nie tylko w stratach rzeczywistych związanych z kosztami kredytu, nakładami na budowę, itp. lecz również w utracie zysków. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji/postanowień/, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] nie naruszają prawa, a stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1269 z póź. zm.) tylko w takim zakresie jest możliwa sądowa kontrola. W przedmiotowej sprawie podstawę rozstrzygnięcia obu organów stanowiła ocena, czy w sprawie wystąpiły przesłanki do wszczęcia na wniosek strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...].05.1996r. Stosownie do postanowień zawartych w art. 157 § 3 K.p.a. wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Zaznaczyć należy, że postępowanie wyjaśniające, które poprzedza odmowę wszczęcia postępowania może dotyczyć jednie kwestii formalnych, np. oceny czy żądanie zostało wniesione przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych. Nie może ono natomiast dotyczyć badania, czy przyczyny nieważnościowe decyzji rzeczywiście miały miejsce. To może być bowiem dopiero wyjaśnione po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 08.07.1999r., IV SA 2152/97; z dnia 22.09.1999r. IV SA 1400/97, 25.11.2003r., I SA 694/02 – niepubl.). Niedopuszczalność wszczęcia postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Z tymi pierwszymi mamy do czynienia, np. gdy żądanie złoży podmiot nie będący stroną w sprawie lub strona nie mającą zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Natomiast z drugimi – gdy z zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem – np. strona żąda wznowienia w sprawie, w której organ działał w innej formie (np. umowy cywilnej, czynności materialno-technicznych, w formie zaświadczenia), gdy sytuacja jednostki jest kształtowana z mocy prawa, gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną lub gdy strona opiera żądanie na podstawie rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...].05.1996r. o pozwoleniu na budowę pawilonu wystawowego sprzedaży samochodów została uchylona na mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...].04.1999r. Nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania U. i M. H. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].06.1999r. znak : [...]utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...] z dnia [...].04.1999r. i stała się ona ostateczna. Stwierdzić zatem należy, że w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...].05.1996r. nie funkcjonowała w obrocie prawnym. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę ostateczną ww. decyzją Wojewody [...] oznacza, iż decyzja ta przestała wywierać skutki prawne. Jak trafnie podniosły oba organy administracyjne wszczynanie postępowania w trybie nadzwyczajnym (postępowanie nieważnościowe lub wznowieniowe) możliwe jest tylko w sprawie zakończonej decyzją. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę spowodowało, że w momencie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie funkcjonował w obrocie prawnym akt, który miał być badany w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. W związku z powyższym zarówno stanowisko organu odwoławczego jak i organu I – szej instancji zawarte w decyzjach należy uznać za uzasadnione. Badanie w aspekcie przesłanek określonych przepisem art. 156 § 1 K.p.a. aktu prawnego, który już nie obowiązuje jest bezprzedmiotowe ( por. wyrok NSA z dn. 22.02.2001 r. sygn. akt IV SA 2785/98). Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę było zatem niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. W tym stanie rzeczy podniesione we wniesionej skardze przez skarżących zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Podkreślić należy, że każda wydana przez organ decyzja rodzi określone skutki prawne zarówno dla wnioskujących jak i innych stron postępowania. Decyzja administracyjna jest bowiem aktem stosowania prawa, aktem woli, czynnością prawną, która zmierza bezpośrednio do wywołania skutków prawnych. Odnosząc się zaś do zarzutów ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżących zawartych w piśmie z dnia 20.03.2006r. stwierdzić należy, że organ na podstawie art. 158 K.p.a. nie mógł wydać zarówno decyzji o stwierdzeniu nieważności jaki i stwierdzić, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Na podstawie art. 158 K.p.a. organ wydaje decyzję jeżeli przesłanki nieważnościowe badane są merytorycznie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Organy dokonały uprzedniej kontroli pod względem formalnoprawnym przesłanek dopuszczających wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i wobec bezprzedmiotowości postępowania odmówiły jego wszczęcia. Za bezzasadny należy uznać również zarzut pełnomocnika skarżących, że decyzja o pozwoleniu na budowę jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. podlega obowiązkowi stwierdzenia nieważności i wyeliminowania jej z obrotu prawnego począwszy od dnia jej wydania. Zauważyć bowiem należy, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...].05.1996r. o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego wskutek uchylenia ostateczną decyzją Wojewodę [...] z dnia [...].06.1999r. znak : [...] przed wystąpieniem przez skarżących z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Organy obu instancji nie mogły zatem stwierdzić nieważności decyzji, która w momencie orzekania nie funkcjonowała już w obrocie prawnym i nie wywierała żadnych skutków prawnych. Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, iż podnoszone przez skarżących jak i ich pełnomocnika zarzuty co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy okazały się niezasadne i nie mogły podważyć rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I – szej instancji jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz.1270 ze zm.) skargę oddalił.