VII SA/Wa 1216/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi M. T.-W. i M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Pismem z dnia 22 grudnia 2011 r. M. T. – W. oraz M. W. (dalej "skarżący) zwrócili się do Prezydenta [...] o wydanie pozwolenia na budowę polegająca na "wymianie przez rozbiórkę i budowę budynku jednorodzinnego ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości przy ul. O., działka ewid. [...], obręb [...] w dzielnicy [...] w [...]". Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] organ nałożył na skarżących obowiązek usunięcia w terminie do dnia 10 lutego 2102 r. nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Prezydent [...] na podstawie art. 35 ust. 3 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i art.104 K.p.a. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W wyniku złożonego przez skarżących odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż przed wydaniem decyzji zezwalającej na budowę organ prowadzący postępowanie sprawdza wypełnienie przez inwestora warunków zawartych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego a jeżeli stwierdzi naruszenia obowiązany jest nałożyć na inwestora na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości i określić termin ich usunięcia. Po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] Zachodniego część II uchwalony w dniu [...].06.2006r. przez Radę Miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2006 r. nr [...] poz. [...]), w § 27, na terenach oznaczonych symbolem [...], zezwala na wymianę istniejących budynków przy czym dopuszcza się jedynie budynki mieszkalne, jednorodzinne i jednomieszkaniowe o wysokości maksymalnej 7, 0 m w kalenicy mierzone od poziomu terenu istniejącego. Organ uznał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie definiuje pojęć działka inwestycyjna i działka zabudowana, definicje takie nie znajdują się również w Prawie budowlanym. Tym niemniej pojęcie "inwestor", zgodnie z ustawą Prawo budowlane odnosi się do podmiotu zamierzającego wykonać jakiekolwiek roboty budowlane, bez względu na to, czy polegają one na wzniesieniu nowego obiektu, czy na pracach przy istniejącym już obiekcie. Co za tym idzie każda działka, na której możliwe jest wykonanie robót budowlanych, jest działką inwestycyjną. W związku z poczynionymi powyżej ustaleniami, iż wnioskowana inwestycja nie może być uznana za "wymianę zabudowy", a za realizacje nowej zabudowy, zastosowane względem niej winny być te ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które odnoszą się do nowych inwestycji. W przedmiotowej sprawie skarżący zamierzają dokonać rozbiórki istniejącego na działce budynku mieszkalnego o powierzchni całkowite j4,3m x 10,2m czyli ok. 44m2 i w jego miejsce wybudować budynek mieszkalny jednorodzinny o powierzchni zabudowy wynoszącej 128 m2. W ocenie organu odwoławczego brak jest w tym przypadku ekwiwalentności, a zatem nie można tego uznać za "wymianę zabudowy". Nawet gdyby przedmiotem inwestycji była rozbiórka wszystkich zlokalizowanych na dz. nr ew. 118 budynków, to ich zsumowana powierzchnia wyniosłaby ok. 61m , a zatem projektowany budynek nie byłyby do nich zbliżony pod względem powierzchni zabudowy. Organ wskazał, iż w myśl § 27 ust. 2 pkt 2 i 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego minimalna powierzchnia biologicznie czynna winna wynosić 80%, a maksymalna powierzchnia zabudowana 15% działki inwestycyjnej. W § 16 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego ustanowiony został wymóg odprowadzania 100% ścieków komunalnych z zabudowy mieszkaniowej do kanalizacji sanitarnej. Tożsamy wymóg został ustanowiony w § 20 pkt 8 miejscowego planu, nakazującym podłączenie wszystkich realizowanych obiektów do miejskich sieci uzbrojenia. Skarżący nie zgodzili się z powyższym rozstrzygnięciem i pismem z dnia 10 maja 2012 r. złożyli skargę do Wojewódzkiego sądu administracyjnego w Warszawie zarzucając decyzji Wojewody [...] oraz decyzji organu I instancji rażące naruszenie : - § 27 uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] Zachodniego część II poprzez błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, iż wymiana istniejących budynków zabudowy jednorodzinnej, o której mowa w § 27 pkt. 1.3 Planu miejscowego może dotyczyć wyłącznie wymiany na budynek o analogicznej powierzchni zabudowy oraz że w przypadku takiej wymiany konieczne jest zachowanie minimalnie 80% powierzchni działki biologicznie czynnej oraz maksymalnie 15% powierzchni działki zabudowanej; - § 16 ust. 2 pkt 1 Planu miejscowego w związku z § 20 pkt 8 Planu miejscowego w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 lit a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez ich błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, iż obowiązek odprowadzania ścieków komunalnych w 100% do kanalizacji sanitarnej dotyczy również sytuacji, gdy na danym terenie brak jest miejskiej sieci kanalizacyjnej a jej budowa jest technicznie i ekonomicznie nieuzasadniona; oraz wnieśli o stwierdzenie nieważności tych decyzji albo o ich uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W obszernych motywach uzasadnienia skargi wskazali, że zabudowa jednorodzinna, która istniała na działce skarżących już w chwili uchwalania Planu miejscowego nie spełniała kryterium 80% powierzchni działki jako powierzchni biologicznie czynnej oraz maksymalnie 15% jako powierzchni zabudowanej (§ 27 Planu miejscowego). Nieadekwatne do sytuacji są więc wywody organów obu instancji dotyczące tego, że Plan miejscowy nie umożliwia rozbiórki istniejących budynków i budowy nowych większych gabarytach, gdyż jakiekolwiek prace budowlane nawet nie zmieniające obecnej powierzchni budynków istniejących na działce Skarżących powodowałyby, iż normy dotyczące 80% powierzchni biologicznie czynnej i 15% powierzchni zabudowanej nie mogłyby być zachowane. Błędna jest zatem wykładnia dokonana przez ograny obu instancji, która prowadzi do wniosku, że przepisy Planu miejscowego są wzajemnie sprzeczne, gdyż z jednej strony dopuszczają modernizację i wymianę istniejących budynków (§ 27 pkt 1.3) zaś z drugiej strony czynią jakiekolwiek prace budowlane dotyczące tej wymiany bądź modernizacji sprzecznymi z postanowieniami Planu miejscowego (a więc niedopuszczalnymi), gdyż nie jest możliwe zachowanie 15% powierzchni biologicznie czynnej i 15% powierzchni zabudowanej. W ocenie skarżących przy wymianie zabudowy ważna jest także kwestia ekwiwalentności rozpatrywanej w kontekście celów zabudowy, która ma podlegać wymianie. Ekwiwalentnym dla budynku istniejącego będzie więc inny budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny według współczesnych standardów i wymogów (w tym wymogów dotyczących istnienie miejsc postojowych wprowadzonego w Planie miejscowym). Projekt budowlany przedstawiony przez skarżących, biorąc pod uwagę ich pięcioosobową rodzinę, której potrzeby mieszkaniowe miałby zaspokoić spełnia kryterium ekwiwalentności. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ("Ucpg") właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku między innymi przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych oraz gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych. Na terenach, na których położona jest nieruchomość skarżących nie ma miejskiej sieci kanalizacyjnej. Jej budowa przez skarżących nie jest technicznie ani ekonomicznie uzasadniona. Dlatego też dla realizacji przez skarżących ich obowiązku wskazanego w art. 5 Ucpg wystarczające jest wyposażenie nieruchomości w bezodpływowy zbiornik nieczystości. Dokonana przez organy obu instancji wykładnia przepisów Planu miejscowego nie uwzględniająca treści art. 5 Ucpg jest wykładnią rażąco naruszająca prawo materialne. Prawidłowa wykładnia § 17 oraz § 20 Planu miejscowego powinna prowadzić do uznania, że obowiązek odprowadzania 100% ścieków komunalnych do kanalizacji sanitarnej obejmuje tylko te sytuacje, gdy miejska siec uzbrojenia w postaci miejskiej sieci kanalizacyjnej na danym terenie jest zlokalizowana, nie zaś obowiązek budowania przez indywidualnego inwestora miejskiej sieci kanalizacyjnej albo zakaz modernizacji budynków. Należy tez podkreślić, iż projekt budowlany przedstawiony przez skarżących zakłada poprawę stanu w stosunku do stanu obecnego (budowę szczelnego zbiornika bezodpływowego spełniającego współczesne normy w miejsce obecnej przestarzałej infrastruktury). W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Uchwała Nr [...] Rady [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] Zachodniego, na terenie na którym położona jest nieruchomość Skarżących - oznaczonym w planie symbolem [...] – plan w § 27 ustala jako przeznaczenie terenu - tereny otwarte w strefie środowiska przyrodniczego miasta (pkt1), jako przeznaczenie podstawowe tych terenów wskazuje – tereny zieleni naturalnej tworzącej otulinę rezerwatu przyrody oraz rezerwat przyrody (pkt 1.1), a jako dopuszczalne przeznaczenie m.in. zachowanie istniejącej zabudowy jednorodzinnej z możliwością modernizacji lub wymiany istniejących budynków, przy czym dopuszcza się jedynie budynki mieszkalne, jednorodzinne i jednomieszkaniowe o wysokości maksymalnej 7 m. w kalenicy mierzone od poziomu terenu istniejącego (pkt 1.3) Uchwała nie określa minimalnej wielkości działki w zabudowie jednorodzinnej i nie dopuszcza podziału działek inwestycyjnych pod budownictwo mieszkaniowe. W § 27 pkt 4 stanowi, że nie dopuszcza się także dla tego terenu, realizacji nowej zabudowy z wyłączeniem pkt 1.2,1.3. Przypomnieć należy, że w pkt 1.2 Planu jest mowa o obiekcie kościelnym, a w pkt 1.3 o zachowaniu istniejącej zabudowy jednorodzinnej z możliwością wymiany istniejących budynków, przy czym dopuszcza się jedynie budynki mieszkalne, jednorodzinne i jednomieszkaniowe o wysokości maksymalnej 7 m w kalenicy mierzone od poziomu terenu istniejącego. W ocenie Sądu, oznacza to, że w na terenie objętym symbolem [...] dla budynków mieszkaniowych dopuszczalna jest nowa zabudowa tylko w sytuacji wymiany istniejących budynków. A skoro tak, to zasadnicze znaczenie ma ustalenie, na jakich warunkach nowa zabudowa (wymiana) winna mieć miejsce. Skarżący uważa, że plan dla takiej zabudowy warunków nie określa, albowiem w jego sytuacji, przy dostosowaniu się do warunków wskazanych w planie nie jest możliwe spełnienie innych warunków wynikających z przepisów prawa budowlanego. W ocenie Sądu, analizując całość unormowania dla terenu oznaczonego symbolem [...], znajdującego się w § 27 planu należy wskazać, że Plan, wbrew stanowisku Skarżących, wskazuje konieczne wymagania dla budowanych budynków. I tak w pkt 1.3 stanowi, że dopuszcza się jedynie budynki mieszkalne, jednorodzinne i jednomieszkaniowe o wysokości maksymalnej 7 m w kalenicy mierzone od poziomu. W dalszych zapisach, np. w pkt 2.4 wskazuje wysokość zabudowy, w pkt 2.7 stanowi o przykryciu budynków, o dopuszczeniu dodatkowej kondygnacji, w pkt 3.5, 3.6 stanowi o kolorystyce zabudowy , wskazuje dla każdej działki inwestycyjnej powierzchnie biologicznie czynną – pkt 2.2. i powierzchnię zabudowy. W ocenie Sądu parametry te określone są dla każdej nowej inwestycji, czyli także dla inwestycji polegającej na wymianie budynku. Zgodzić się należy ze Skarżącym, iż wykładnia dokonana przez organ, który w uzasadnieniu rozważa kwestię ekwiwalentności budynków nie jest prawidłowa. Należy zwrócić uwagę, że zapis w § 27 pkt 1.3 Planu, dopuszcza zachowanie istniejącej zabudowy jednorodzinnej z możliwością modernizacji lub wymiany, ale nie używa w ogóle pojęcia ekwiwalentności. W ocenie Sądu oznacza to, że wymiana budynku (która jest dopuszczalną formą nowej zabudowy) może odbywać się tylko zgodnie z zapisami planu. Dlatego też, w ocenie Sądu, nie można także uznać za prawidłowe stanowiska Skarżących, z którego wynika, że ekwiwalentność powinna być rozpatrywana w aspekcie celów zabudowy, co zdaniem Skarżących oznacza, że "ekwiwalentnym dla budynku istniejącego będzie inny budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny według współczesnych standardów i wymogów". ( W ocenie Skarżących przedstawiony przez nich projekt budowlany, biorąc pod uwagę ich pięcioosobową rodzinę, której potrzeby mieszkaniowe miałby zaspokoić, spełnia w ocenie kryterium ekwiwalentności.) Skarżący interpretują także użyte w uchwale pojęcie "działka inwestycyjna" i wywodzą, iż pojęcie działki inwestycyjnej dotyczy tylko nowych inwestycji, które mają dopiero powstać, nie zaś działek już zabudowanych. Stąd twierdzą, że zapisy dotyczące powierzchni zabudowanej oraz powierzchni biologicznie czynnej dotyczą wyłącznie działek inwestycyjnych, nie zaś działek zabudowanych. Do takich, zdaniem skarżących odnosić się będzie § 27 pkt 4 Planu, który przewiduje "utrzymanie terenów biologicznie czynnych". W ocenie Sądu, interpretacja Skarżących jest nieprawidłowa. Po pierwsze §27 pkt 4 dotyczy ustalenia warunków ochrony przyrodniczej terenu, a zatem nie dotyczy wprost warunków zabudowy, o tych z kolei stanowi § 27 pkt 2 Planu miejscowego. Tam zawarto zapis o powierzchni biologicznie czynnej - 80% dla każdej działki inwestycyjnej oraz o powierzchni zabudowy – 15 % dla każdej działki inwestycyjnej. Pojęcie działki inwestycyjnej rzeczywiście nie zostało zdefiniowane w prawie budowlanym, ale prawidłowo, w ocenie Sądu, organ uznał, że jest to działka, na której możliwe jest wykonanie robót budowlanych. Zgodnie z Wielkim Słownikiem Poprawnej Polszczyzny PWN 2008r., pod red. Andrzeja Markowskiego słowo "inwestycyjny" oznacza "dotyczący inwestycji", a zatem działka inwestycyjna, to działka, która, jak słusznie wywiódł organ, na której może być prowadzona lub jest prowadzona inwestycja. Pojęcie inwestycji ma swoje różne definicje w różnych ustawach. Na użytek prawa budowlanego można posłużyć się pojęciem inwestycji zawartym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zwłaszcza w rozdziale 5 regulującym zasady ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz zasady ustalania warunków zabudowy innych inwestycji. "W tym kontekście inwestycja polega na zmianie sposobu zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykorzystaniu innych robót budowlanych lub na zmianie sposobu użytkowania obiekty budowlanego lub jego części. Zakres pojęcia "inwestycja" jest przy tym szerszy od pojęcia "budowa" i obejmuje również działania podejmowane przed rozpoczęciem budowy w celu stworzenia warunków do jej prowadzenia." " "Nadzór nad procesem budowlanym" Dominik Sypniewski , LexisNexis, Warszawa 2012. W ocenie Sądu, stanowisko Skarżących, iż działka inwestycyjna to działka, która nie jest zabudowana, a na której prowadzone są prace budowlane nie znajduje uzasadnienia ani w potocznym znaczeniu, ani w systemie prawa. Tym samym nie można uznać za prawidłowej, interpretacji proponowanej przez Skarżących, iż przepisy Planu miejscowego regulujące kwestię powierzchni biologicznie czynnej i powierzchni zabudowy odnoszą się wyłącznie do działek inwestycyjnych, tj. działek niezabudowanych. Mając na uwadze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Sąd stwierdza, że w prowadzonym postępowaniu nie może badać zgodności z prawem uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] Zachodniego. Skoro z jej zapisów wynika, iż w 100 % ścieki komunalne z zabudowy mieszkaniowej odprowadzane będą do kanalizacji sanitarnej, to organ rozpatrujący pozwolenie na budowę, winien ten zapis Planu miejscowego także uwzględnić. W rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo uznał, że budynek, o którego pozwolenie na budowę zwracają się Skarżący jest nową inwestycją i nie spełnia warunków, które narzuca plan zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność, iż niektóre z parametrów nowozaprojektowanego budynku są w ocenie Skarżących, korzystniejsze niż posiadał budynek pierwotny, nie może mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 35 § 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu....(...). Skoro przedstawiony projekt wymogów planu nie spełnia nie jest możliwe wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę oddalił.