VII SA/Wa 1216/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Michał Podsiadło (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla, asesor WSA Szczepan Borowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2026 r. sprawy ze skarg M. sp. z o.o. w W. i K. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 marca 2025 r. nr 403/2025 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji oddala skargi 1. Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2025 r. nr [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] listopada 2024 r. nr [...] i umorzył postępowanie prowadzone przez ten organ w trybie art. 132 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. 2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach. 2.1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: PINB, organ I instancji) prowadzi postępowanie egzekucyjne z uwagi na niewykonanie decyzji PINB z [...] maja 2019 r. nr [...] przez zobowiązanych: K. M. sp. z o.o. w W. i M. sp. z o.o. w W. – wszczęte w związku z wystawieniem tytułu wykonawczego [...] Nr [...] z [...] września 2024 r. W pismach z 21 października 2024 r. ww. spółki wniosły zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, które organ I instancji oddalił w całości postanowieniem z [...] października 2024 r. nr [...] . M. sp. z o.o. wniosła zażalenie na ww. postanowienie. 2.2. Postanowieniem z [...] listopada 2024 r. nr [...] , wydanym na podstawie art. 132 § 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. – o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2023 r. poz. 2505, ze zm.; dalej: u.p.e.a.), PINB zmienił swoje postanowienie z [...] października 2024 r. nr [...] poprzez uznanie na podstawie art. 34 §1 i 2 u.p.e.a., zarzutów z [...]21 października 2024 r. za zasadne i umorzył postępowanie egzekucyjne w administracji wszczęte na podstawie tytułu wykonawczego [...] Nr [...] z [...] września 2024 r. 2.3. K. M. sp. z o.o. w Warszawie wniosła zażalenie na ww. postanowienie organu I instancji z [...] listopada 2024 r. Stwierdziła w nim, że choć kwestionowane postanowienie jest dla tej spółki korzystne, to zawiera ono niepełne uzasadnienie i pomija zarzuty spółki, które powinny zostać uwzględnione. 2.4. Zaskarżonym postanowieniem, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy) uchylił ww. postanowienie PINB z [...] listopada 2024 r. nr [...] i umorzył postępowanie prowadzone przez ten organ w trybie art. 132 k.p.a. 2.4.1. WINB stwierdził, że choć organ I instancji zachował w sprawie siedmiodniowy termin na wydanie postanowienia w trybie art. 132 k.p.a., tak nie dopełnił warunku, o którym mowa w § 2 tego przepisu, tj. nie ustalił, czy druga strona postępowania, tj. K. M. sp. z o.o. (która nie wniosła zażalenia na postanowienie nr [...] ), wyraża zgodę na uchylenie lub zmianę postanowienia zgodnie z żądaniem zażalenia M. sp. z o.o. WINB podkreślił, że wymóg zgody oznacza, że pozostałe strony złożą pisemne lub ustne oświadczenie o zgodzie na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania np. do protokołu. Organ odwoławczy podkreślił, że wniesienie zażalenia przez jedną stronę może być przesłanką do wydania przez organ I instancji nowego rozstrzygnięcia, jednak tylko za zgodą pozostałych stron. W przypadku braku takiej zgody organ I instancji jest zobowiązany przekazać zażalenie organowi II instancji, zgodnie z art. 133 k.p.a. 2.4.2. WINB wyjaśnił, że umorzył postępowanie w trybie art. 132 k.p.a., albowiem brak jest kompetencji po stronie organu I instancji do ponownego podjęcia decyzji autokontrolnej po upływie terminu, o którym mowa w art. 133 k.p.a. Podkreślił, że skuteczne uchylenie postanowienia autokontrolnego i umorzenie postępowania I instancji w tym zakresie aktualizuje kompetencję organu II instancji do rozpoznania zażalenia na postanowienie pierwotne organu pierwszej instancji (nr [...] ). Na skutek wyeliminowania postanowienia autokontrolnego w obrocie prawnym nadal funkcjonuje bowiem postanowienie organu pierwszej instancji, na które zostało skutecznie wniesione zażalenie, co do którego WINB wydane odrębne rozstrzygnięcie. 3. Skargi na ww. postanowienie WINB skierowały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obie ww. spółki. 3.1. M. sp. z o.o. w W[...] zaskarżyła to postanowienie w części dotyczącej umorzenia postępowania zażaleniowego. Stwierdziła, że umorzenie postępowania zażaleniowego jest niekorzystne dla spółki i niezgodne z prawem. Z późniejszych postanowień PINB ([...] i [...] ), wynika, że w trybie autokontroli uznał on zarzuty w egzekucji złożone przez ww. spółkę. Uwzględnienie tych zarzutów ma korzystne skutki dla spółki. Dlatego umorzenie postępowania zażaleniowego bez uwzględnienia tych zarzutów w postanowieniu [...] wydaje się, że było przedwczesne. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia nr [...] i wstrzymanie jego wykonania. 3.2. K. M. Sp. z o.o. w W[...] zarzuciła natomiast wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z naruszeniem zakazu reformationis in peius, tj. art. 139 KPA. Rozszerzyła ponadto argumentację dotyczącą pominięcia jej zarzutu w postanowieniu autokontrolnym (dotyczące uznania tej spółki za stronę postępowania egzekucyjnego). 3.3. Postanowieniami z 27 czerwca 2025 r. Sąd połączył sprawy z ww. skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, jak również odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Zażalenie na drugie z ww. rozstrzygnięć zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2025 r. sygn. akt II OZ 1443/25. 4. W odpowiedziach na skargi, organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. 5.1. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. Za podstawę wyrokowania Sąd przyjął stan faktyczny prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy. 6. Zgodnie z art. 132 § 1 k.p.a., jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchyli tę decyzję i umorzy postępowanie w całości albo w części. Z mocy § 2 tego przepisu, przytoczony § 1 stosuje się także w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na wydanie nowej decyzji. Stosownie do art. 144 k.p.a., ww. przepisy mają odpowiednie zastosowanie do zażaleń. 6.1. Z przytoczonych przepisów wynika jednoznacznie, że możliwość dokonania przez organ I instancji ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją lub postanowieniem tego organu oparta jest na dwóch przesłankach i obie te przesłanki muszą wystąpić łącznie. Pierwsza przesłanka – formalna – ustanowiona jest w pierwszym zdaniu art. 132 § 1 i w art. 132 § 2 k.p.a. Mianowicie organ I instancji jest władny ponownie rozpoznać sprawę, jeżeli środek odwoławczy wniosły wszystkie strony (§ 1) lub odwołanie wniosła jedna strona, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania (§ 2). Przesłanka druga – materialna – to uznanie przez organ I instancji, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Obejmować to może trzy sytuacje: 1) organ ustala, że żądanie strony jest uzasadnione w całości i w takim przypadku, władny jest wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Uwzględnienie w całości żądania zawartego w odwołaniu to zawsze zmiana decyzji na korzyść strony; 2) organ ustala, że żądanie strony może być uwzględnione tylko częściowo i wówczas z uwagi na konstrukcję przepisu art. 132 k.p.a. nie jest kompetentny do wzruszenia swojej decyzji i powinien akta sprawy przesłać organowi wyższego rzędu; 3) organ ustala, że w świetle ponownego rozstrzygnięcia sprawy odwołanie nie jest uzasadnione, co wyłącza dopuszczalność uchylenia bądź zmiany własnej decyzji przez organ. 6.2. W kontrolowanej sprawie nie budzi najmniejszych wątpliwości, że w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego [...] Nr [...] z [...] września 2024 r. występowały obie strony skarżące, tj. K. M. sp. z o.o. w W[...] i M. sp. z o.o. w W[...] . Zażalenie na postanowienie PINB z [...] października 2024 r. nr [...] wniosła tylko jedna ze stron, tj. M. sp. z o.o. W aktach administracyjnych poprzedzających autokontrolę brak jest dokumentów, z których wynikałoby, że zażalenie wniosła także druga strona, tj. K. M. Sp. z o.o. w W[...] albo też, aby spółka ta wyrażała zgodę na wydanie nowego postanowienia w trybie autokontroli. Sąd zauważa, że sam fakt, iż ww. spółki działają w postępowaniu przez czynności tej samej osoby fizycznej nie daje podstaw do uznania, że każda czynność tej osoby fizycznej jest dokonywana w imieniu obu ww. spółek. Wynika to jednoznacznie z korespondencji składanej przez wspomnianą osobę fizyczną, która każdorazowo wskazuje w imieniu której ze spółek działa. Zatem organ I instancji nie miał podstaw do wydania postanowienia w trybie art. 132 § 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a. – nie została spełniona tzw. formalna przesłanka zastosowania ww. przepisów, tj. środek odwoławczy nie pochodził od wszystkich stron (strona, która nie wniosła tego środka nie złożyła oświadczenia o swojej zgodzie na autokontrolę). 6.3. W ocenie Sądu, wydając zaskarżone postanowienie WINB prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro bowiem postanowienie autokontrolne zostało wydane z naruszeniem art. 132 § 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a., to zasługiwało na uchylenie. Sąd podkreśla, że po uchyleniu postanowienia autokontrolnego przez organ odwoławczy, organ I instancji nie uzyskuje "na nowo" kompetencji do rozpoznania sprawy w trybie art. 132 k.p.a. z uwagi na przyczynę natury obiektywnej: upływ czasu. Z art. 132 i 133 k.p.a. wynika, że kompetencja autokontrola wygasa po upływie 7 dni od dnia, w którym organ I instancji otrzymał odwołanie lub zażalenie (zob. wyrok NSA z 28.05.2008 r., II OSK 560/07, LEX nr 489629). W realiach rozpoznawanej sprawy, zażalenie M. sp. z o.o. na postanowienie PINB z [...] października 2024 r. nr [...] wpłynęło do organu I instancji 17 listopada 2024 r. Wobec tego, w dacie wydania zaskarżonego postanowienia (31 marca 2025 r.), termin na autokontrolę już wygasł. Skoro tak, to WINB prawidłowo umorzył postępowanie prowadzone przez organ I instancji w trybie art. 132 k.p.a., co otwierało możliwość rozpoznania zażalenia M. sp. z o.o. przez organ odwoławczy, czyli WINB. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie jest jednak wydawane w odrębnym postanowieniu, które leży poza granicami sądowej kontroli dokonywanej w niniejszej sprawie. 6.4. W ocenie Sądu, przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia art. 139 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przyjmuje się, że brak wyrażenia zgody na wydanie nowej decyzji przez pozostałe strony powoduje, że decyzja podjęta w trybie art. 132 k.p.a. jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 17.12.2009 r., IV SA/Po 739/09, LEX nr 582031, A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 132). Z art. 132 i 133 k.p.a. wynika jednoznacznie, że w braku takiej zgody organ I instancji jest obowiązany przekazać odwołanie organowi II instancji – zgodnie z art. 133 k.p.a. Skoro zatem postanowienie PINB z [...] listopada 2024 r. rażąco naruszało prawo, to WINB miał możliwość jego uchylenia. Poza tym, na obecnym etapie sprawy nie sposób ustalić, czy uchylenie ww. postanowienia autokontrolnego rzeczywiście było działaniem "na niekorzyść" K. M. sp. z o.o. w W[...] , albowiem wydanie zaskarżonego postanowienia skutkowało przekazaniem zażalenia na postanowienie w sprawie zarzutów do rozpoznania przez organ II instancji. W dacie wydania zaskarżonego postanowienia nie można było wykluczyć, że w rezultacie tego zażalenia, WINB uwzględni "w całości" wszystkie zarzuty K. M. sp. z o.o., tak jak spółka ta domagała się tego w zażaleniu na postanowienie autokontrolne. 7. Zarzuty skarg okazały się zatem pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Również Sąd nie stwierdził z urzędu, aby przy wydaniu zaskarżonego aktu doszło do jakichkolwiek innych uchybień, które uzasadniałyby jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności. Dlatego też Sąd oddalił skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.