VII SA/Wa 1218/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi G. K. i B. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję , II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sygnatura akt VII SA/Wa 1218/12 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania G. i B. K. - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].10.2011 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku i szambem szczelnym na dz. nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: W dniu 1.08.2011r. G. i B. K. złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z garażami w bryle budynku i szczelnym szambem na dz. nr ew. [...] obr. [...]. Wniosek został uzupełniony w dniu 22.08.2011 r. Postanowieniem z dnia [...].08.2011 r. Prezydent [...] nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji, głównie poprzez dostosowanie projektu budowlanego do wymogów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Następnie, uznając iż inwestorzy nie wypełnili nałożonych obowiązków, decyzją z dnia [...].10.2011 r. Prezydent [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku i szambem szczelnym na dz. nr ew. [...], obr. [...], przy ul. [...] w [...]. Od ww. decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyli G. i B. K. podnosząc, iż zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] spowodowały dezaktualizację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego w aktach sprawy, organ uznał decyzje organu pierwszej instancji za prawidłową. Cytując treść art. art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, organ wskazał, że nałożono postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości określając termin ich usunięcia. W postanowieniu z dnia [...].08.2011 r. nałożony został na inwestora obowiązek dostosowania projektu do zgodności z zapisem § 20 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] i [...] uchwalonego w dniu [...].09.2002r przez Radę Gminy [...] (Dz. Urz., Woj. [...]. z 2002r, ni 289, poz. 7603), który ustala istnienie strefy ochronnej od ww. linii wysokiego napięcia. Obecnie - zgodnie z planetem miejscowym - na terenie strefy ochronnej dopuszcza się wyłącznie funkcje rolnicze bez prawa zabudowy Dopiero po ustaleniu nowej lokalizacji dla linii 400kV, szczegółowe ustalenia oraz rysunek planu określą możliwy do realizacji sposób zagospodarowania tych terenów. W obowiązującym obecnie stanie prawnym ustalenia szczególnie dla terenu oznaczonego symbolem MN-5 - na którym zlokalizowana jest będąca przedmiotem inwestycji działka zawarte są w § 29 ust. 4 pkt 2e i stanowią dosłowne powtórzenie zapisu zawartego w § 20 ust. 4 planu miejscowego. Oznacza to, że na dzień dzisiejszy niemożliwa jest zabudowa stanowiącej przedmiot wniosku, działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. W związku z powyższym bezcelowe jest analizowanie zgodności wnioskowanej inwestycji z pozostałymi warunkami planu miejscowego bądź warunkami technicznymi. Przywołując nadto treść art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717) organ wskazał, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego Uchwała rady gminy zatwierdzająca plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawny powszechnie obowiązujący na obszarze gminy i jako taki może zostać uchylona bądź zmieniona wyłącznie poprzez akt prawny tej samej rangi oznacza to, że uchwalenie studium uwarunkowań nie powoduje utraty żadnych zapisów planów miejscowych. W związku z czym, wpływu na dokonywaną zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ocenę zgodności wnioskowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może mieć pismo [...] S.A. informujące o rezygnacji z rezerwy terenu dla pasa technologicznego linii elektroenergetycznej, gdyż nie ma ono mocy prawotwórczej - nie jest zatem dla organu administracji architektoniczno budowlanej wiążące. Dopiero przeprowadzona we właściwym trybie modyfikacja zapisów szczegółowych planu miejscowego dla terenów MN-5, będzie brana pod uwagę przez organy administracji architektoniczno budowlanej. Organ zacytował także przywoływany przez inwestorów § 29 ust. 4 pkt 5 planu miejscowego. Odnośnie natomiast zapisu zawartego § 20 ust. 5 planu miejscowego, organ wskazał, że przez działalność realizacyjną rozumieć należy wszelkie formy zagospodarowania terenu, nie tylko zabudowę kubaturową. Zatem sama niemożność zabudowy strefy ochronnej, nie wyklucza realizacji tam innych form zagospodarowania terenu w ramach funkcji rolniczych, które jednak działania wymagają uzgodnienia z właściwym terenowo Zakładem Energetycznym. G. i B. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. wnosząc o jej uchylenie, uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] oraz stwierdzenie nieważności § 20 pkt. 4 planu miejscowego [...] – [...] podjętego uchwałą Nr [..] przez Radę Gminy [...] z dnia [...].09.2002. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności przez wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i słusznego interesu wnioskodawcy, ustalenie stanu faktycznego niezgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, brak dokonania wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego oraz niedostateczne rozważenie materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi podkreślili, że nie istnieje potrzeba budowy linii o mocy 400 kV i w 2004 r. [...[ zrezygnowało z budowy tej linii w jej dotychczasowym przebiegu. Powyższe zdezaktualizowało zapisy § 20 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zostało to również uwzględnione w studium zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej argumenty są słuszne. Kluczowym zagadnieniem z niniejszej sprawie jest kwestia czy planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotem skargi do Sądu jest bowiem decyzja Wojewody [...], mocą której organ utrzymał w mocy decyzje organu I instancji odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Podstawą prawną wydania tej decyzji był art. 35 ust. 3 oraz art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. dalej: Prawo budowlane). Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...); 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Jednocześnie w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt sprawy organ administracji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonym projekcie budowlanym poprzez doprowadzenie ich do stanu zgodności z przepisami w tym m.in. Ustaleniami zawartymi w § 20 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] września 2002 r. zakreślając termin wykonania tego obowiązku – do 16 września 2011 r. Wobec bezskutecznego upływu ww. terminu organ wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda wskazał, że wnioskowana inwestycja jest sprzeczna z zapisem § 20 ust. 4 i § 29 ust. 4 pkt 2e miejscowego planu, które w ocenie organu, wprowadzają zakaz jakiejkolwiek zabudowy z uwagi na utworzoną strefę ochronną dla linii wysokiego napięcia 400kV. Sąd nie podzielił ww. stanowiska organu. I tak zgodnie z treścią § 20 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustala się: (...) (ust.3) Przebieg linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 400 kV – zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] (ust.4) zasięg strefy ochronnej od ww. linii wysokiego napięcia w granicach której sposób zagospodarowania określone poprzez ustalenia szczegółowe oraz rysunek planu będzie możliwy do realizacji dopiero po ustaleniu nowej lokalizacji dla linii 400 kV. Do tego czasu dopuszcza się na tym terenie wyłącznie funkcje rolnicze bez prawa do zabudowy. (ust.5) wszelka działalność realizacyjna w zasięgu strefy ochronnej wymaga uzgodnienia z właściwym terenowo Zakładem Energetycznym. Zapisy te zostały powtórzone w § 29 ust. 2e tego aktu, który wskazuje że "plan przedstawia na rysunku obszar strefy uciążliwości linii energetycznej 400 kV wyznaczonej w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego dla [...] z 1992 r.; możliwość działalności realizacyjnej w zasięgu ww. strefy uciążliwości po ustaleniu nowej lokalizacji dla linii 400 kV; do tego czasu dopuszcza się w tym terenie wyłącznie funkcje rolnicze bez prawa zabudowy". Powyżej zacytowane zapisy nie wskazują, wbrew twierdzeniom organów, na bezwzględny zakaz zabudowy na terenie objętym strefą ochronną. Należy w tym miejscu podkreślić, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowo - administracyjnym utrwalił się pogląd, że ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco i bardziej ograniczać prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia planu miejscowego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, jak też nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006r, II OSK 490/05, LEX nr 196696, wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 r., LEX 821557, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1666/08, dostępne na http:// orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosując zatem logiczną i celowościową wykładnię wskazanych wyżej zapisów postanowień miejscowego planu wskazać należy, że ustawodawca samorządowy uzależnił możliwość zabudowy na terenie ustalonej strefy ochronnej od ustalenia lokalizacji dla linii wysokiego napięcia 400 kV. Innymi słowy analiza tych przepisów prowadzi do wniosku że – co do zasady wprawdzie Rada Miasta [...] wprowadziła zakaz zabudowy w tzw. obszarze strefy uciążliwości linii energetycznej 400 kV jednakże dopuszcza możliwość zabudowy po ustaleniu nowej lokalizacji dla tej linii. Jednocześnie nie wskazano w jakiej formie ma nastąpić ta lokalizacja. W tej sytuacji jako nieuprawnione Sąd uznał stanowisko organu wskazujące, że jedynie zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogłaby uchylić wskazany wyżej zapis. Gdyby celem ustawodawcy samorządowego była takie ukształtowanie prawa do zabudowy jak wskazał to organ to nie zamieściłby zapisu o możliwości działalności realizacyjnej w zasięgu strefy uciążliwości po ustaleniu nowej lokalizacji linii, gdyż zapis taki wynikałby z mocy samego prawa. Podobnie, za nieprawidłową wykładnią zapisów planu, wprowadzająca zbyt szerokie ograniczenie prawa do zabudowy przemawia wprowadzony zapis "do tego czasu (...)", który wskazuje, że po ustaleniu nowej lokalizacji dopuszcza się inne niż rolnicze , bez praw do zabudowy wykorzystanie terenu. Konkludując Sąd uznał, że organ odwoławczy dokonał nieprawidłowej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie możliwości zabudowy obszaru strefy uciążliwości linii energetycznej wysokiego napięcia wyznaczonej w miejscowym palnie ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...] z 1992 r. W konsekwencją powyższego organ odwoławczy co najmniej przedwcześnie uznał, że wnioskowana inwestycja jest sprzeczna w zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma [...] S.A. w [...] z dnia 20 kwietnia 2010 r. wynika, że odstąpiono od wariantu przebiegającego przez teren Dzielnicy [...] linii napowietrznej o napięciu 400 kV w relacji [...] – [...]. W związku z tym na obszarze położonym pomiędzy ulicami [...]- [...]-[...]-[...] nie ma konieczności rezerwowania pasa technologicznego przewidzianego dla realizacji tej inwestycji. A zatem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77§ 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., które było następstwem nieprawidłowej wykładni postanowień uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji obowiązkiem Sądu było wyeliminowanie decyzji jako naruszającej prawo z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie odwołanie obowiązkiem Wojewody [...] będzie zbadanie – ponad wszelka wątpliwość – czy została ustalona nowa lokalizacja linii wysokiego napięcia określona w miejscowym planie ogólnym Miasta [...] z 1992 r. W zależności od wyników tych ustaleń organ podejmie dalsze decyzje w sprawie. Nie może przy tym ujść uwadze organu odwoławczego, że Prezydent [...] ocenił zgodność przedmiotowej inwestycji jedynie z § 20 ust. 4 i 29 ust. 2e miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjmując niezgodność z tymi zapisami odstąpił od oceny zgodności inwestycji z innymi zapisami planu jak też sprawdzenia prawidłowości projektu z punktu widzenia przesłanek wymienionych w pkt. 2-4 art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Ewentualna ocena ww. przesłanek w okolicznościach niniejszej sprawy przez organ odwoławczy z pewnością wykroczyłaby poza zakres postępowania uzupełniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. i mogłaby stanowić naruszenie zasady dwuinstancyjności. Natomiast Sąd żadna miara nie był uprawniony do uwzględnienia zawartego w skardze żądania stwierdzenia nieważności § 20 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie rozstrzygnięcie niewątpliwie wykraczałoby poza "granice sprawy" w rozumieniu art. 135 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 dalej p.p.s.a.). Kwestia prawidłowości uchwały we wskazanym zakresie nie może być przedmiotem oceny organów architektoniczno - budowlanych a w konsekwencji Sądu w sprawie kontrolującej legalność decyzji wydanej przez te organy. Z tych względów - na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a.- Sąd orzekł jak w sentencji.