VII SA/Wa 1219/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2007 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala VII SA/ Wa 1219/07 U Z A S A D N I E N I E Wnioskiem z dnia [...] listopada 2006 r. M. R. wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] sierpnia 1995r., dotyczącej nakazania mu rozbiórki budynku wybudowanego na działce [...] nr. [...] w obr. [...], gm. P. We wniosku wskazał, że decyzja nakazująca rozbiórkę wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. przekazał ten wniosek Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego podnosząc, że postępowanie w sprawie rozbiórki zostało zakończone decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] września 1995r., utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] sierpnia 1995r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 8 stycznia 2007r. na podstawie art. 64 § 2 kpa, zwrócił się do M. R. o sprecyzowanie żądania zawartego we wniosku z dnia [...] listopada 2006r, poprzez jednoznaczne określenie, czy żąda stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] sierpnia 1995r., w przedmiocie nakazania rozbiórki budynku wybudowanego na działce nr [...] w obr. [...], co wynikało wprost z treści wniosku, czy też decyzji organu II instancji. Organ wyjaśnił przy tym, że wskazana we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzja z dnia [...] sierpnia 1995r., jest decyzją pierwszoinstancyjną, nieostateczną ponieważ utrzymana została w mocy przez Wojewodę [...] - decyzją z dnia [...] września 1995r. Organ wskazał również, że treść żądania zawartego w piśmie wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a w przypadku wątpliwości, co ma miejsce w niniejszym przypadku, zobowiązany jest do podjęcia, z urzędu czynności mających na celu wyjaśnienie zamiaru strony. Nadto przywołując przepis art. 157 § 1 kpa, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 Kpa, jest organ wyższego stopnia. W odpowiedzi na pismo Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. R. wskazała, że jego wniosek z dnia [...] listopada 2006 r. dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] sierpnia 1995r., albowiem kwestionowana decyzja rozbiórkowa "została wydana z naruszeniem prawa i następne decyzje na tej błędnej decyzji były oparte." Wobec tego stanowiska Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniosek M. R. z dnia [...] listopada 2006 r. przekazał do rozpatrzenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r kodeks postępowania administracyjnego jednolity tekst (Dz. U. z 2000r. Nr 78 poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku M. R. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] sierpnia 1995r. nakazującej rozbiórkę. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 157 § 3 kpa odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyna podmiotowa istnieje, gdy żądanie złoży podmiot nie będący stroną w sprawie lub strona która nie ma zdolności do czynności prawnych i działa bez przedstawiciela prawnego. Natomiast przyczyna o charakterze przedmiotowym, zgodnie z orzecznictwem ( wskazano: wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2004r. sygn. akt II S.A. 1628/03, LEX nr 150821) występuje, gdy organ jest związany oceną prawną dokonaną już uprzednio przez Sąd. Taka sytuacja miała zdaniem organu miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ przytoczył przebieg postępowania w sprawie samowoli budowlanej, które zostało zakończone decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] września 1995r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] sierpnia 1995r nakazującą właścicielowi działki i obiektu budowlanego rozbiórkę budynku wybudowanego na działce [...] nr ew. [...]. Rozstrzygnięcie Wojewody z dnia [...] września 1995r. zostało poddane kontroli sądowej i Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 1997r. sygn. akt IV SA 1482/95 oddalił skargę M. R. na decyzję Wojewody [...]. W tej sytuacji organ uznał, że oddalenie prawomocnym wyrokiem skargi M. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 1995r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w S. stanowiło przesłankę o charakterze przedmiotowym i skutkowało odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej we wniosku decyzji organu I instancji. Odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007r. złożył M. R. wskazując, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może być ocena prawna braku podstaw z art. 156 kpa, albowiem odmówić wszczęcia postępowania można jedynie z przyczyn formalnych a nie merytorycznych co miało miejsce w sytuacji gdy organ powołał się na wyrok sądu administracyjnego. Skarżący nie godząc się ze stanowiskiem wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego, który w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Sądu, podniósł również, że NSA nie rozpatrywał obecnie podnoszonych przez niego zarzutów. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. R. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007r. odmawiającej wszczęcia postępowania, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] sierpnia 1995r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] sierpnia 1995r., nakazująca rozbiórkę budynku wybudowanego na działce nr ew. [...], została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 1995r. Zaś decyzja organu wojewódzkiego drugiej instancji była przedmiotem kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 25 listopada 1997r. oddalił skargę M. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 1995r. Wezwany do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku o stwierdzenie nieważności, M. R. w piśmie z dnia 19 stycznia 2007r., w sposób jednoznaczny zażądał stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] sierpnia 1995r. czyli decyzji pierwszoinstancyjnej, wskazując na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę, że wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło na wniosek, to obowiązkiem organu było dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznaczało rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, którym organ był związany. W tych okolicznościach organ II instancji stwierdził, że właściwym do orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. był [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego . Jednakże w sprawie przedmiotowej rozbiórki wydana była decyzja organu II instancji co powoduje, że decyzja organu I instancji pozbawiona została samodzielnego bytu prawnego. Funkcjonuje ona w obrocie prawnym dlatego, że utrzymał ją w mocy organ odwoławczy. Decyzją rozstrzygającą sprawę merytorycznie co do istoty jest, w niniejszym przypadku, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1995r., jako decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w S. Przeprowadzenie postępowania co do stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej, bez wzruszenia decyzji organu odwoławczego spowodowałby stan, iż w tej samej sprawie funkcjonowałyby dwa odmienne rozstrzygnięcia, co byłoby niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Biorąc to pod uwagę, jak również wyraźne żądanie wnioskodawcy o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że prawidłowym rozstrzygnięciem była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] sierpnia 1995r. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż jakkolwiek [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając wszczęcia postępowania wadliwie powołał się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 listopada 1997r., oddalający skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 1995r., i związanie oceną prawną zawartą w tym wyroku, to w jednak w ocenie organu odwoławczego, wydane rozstrzygnięcie co do odmowy wszczęcia postępowania, było zasadne i zgodne z przepisami prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] maja 2007 r. wniósł M. R. zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] sierpnia 1995 r. nakazującej rozbiórkę budynku. Nadto naruszenie art.157 § 3 kpa, mające wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego była zgodna z prawem. W konkluzji domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący podnosił, że organ właściwy do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wszczął postępowanie i powinien był rozpoznać zarzuty dotyczące wskazanych kwalifikowanych wad decyzji rozbiórkowej. Niedopuszczalne było wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania uzasadniając to faktem istnienia przesłanek przedmiotowych uniemożliwiających prowadzenie postępowania. M. R. podkreślił, że wady dotyczące rażącego naruszenia prawa, jakie wskazał w swoim wniosku, dotyczyły decyzji pierwszoinstancyjnej, które w wyniku procesu odwoławczego nie zostały zweryfikowane. W ocenie skarżącego także decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1995 r. będąca decyzją organu odwoławczego, obarczona jest wadą nieważności, gdyż utrzymuje w mocy wadliwą decyzji organu pierwszej instancji. Jako decyzja ostateczna również winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Jednocześnie podkreślił, że intencja strony co do dalszego toku postępowania została określona w odpowiedzi na wezwanie organu, który żądał sprecyzowania, jakiej decyzji wniosek dotyczy. W piśmie z dnia 19 stycznia 2007 r. skarżący wskazał na unieważnienie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] sierpnia 1995 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz z uwagi na fakt, iż następne decyzje zostały na tej błędnej decyzji oparte. W świetle obowiązujących przepisów nie było przeciwwskazań do unieważnienia zarówno decyzji organu wyższego stopnia, jak i organu pierwszej instancji. Brzmienie przepisu art. 156 § 1 kpa wskazuje, iż organ w takiej sprawie powinien również wykazać się aktywnością i stwierdzić z urzędu nieważność decyzji. Niedopuszczalne było powoływanie się organu na treść wniosku złożonego przez stronę i uznanie się związanym tym wnioskiem w sytuacji, gdy przepis daje możliwość działania z urzędu. Organ administracji, w postępowaniu nieważnościowym, nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji. Ponadto zgodnie z jedną z nadrzędnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ powinien czuwać nad tym, aby strona uczestnicząca w postępowaniu nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ winien był dokładnie pouczyć stronę, iż w skutek wyraźnego nie objęcia wnioskiem także decyzji organu II instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki, zostanie wydana decyzja o odmowie wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że skarżący M. R. został wezwany do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku o stwierdzenie nieważności. Odpowiadając pismem z dnia 19 stycznia 2007r. w sposób jednoznaczny zażądał stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] sierpnia 1995r. czyli decyzji pierwszoinstancyjnej, wskazując na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Co więcej także w swojej skardze podkreślił, że wady dotyczące rażącego naruszenia prawa, jakie wskazał we wniosku o stwierdzenie nieważności, dotyczyły decyzji pierwszoinstancyjnej, które w wyniku procesu odwoławczego nie zostały zweryfikowane. Biorąc pod uwagę, że wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło na wniosek, to organ był nim związany. Po ustaleniu, że organem właściwym do orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. jest [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniosek został tam skierowany. Nie ulega jednak wątpliwości, że skoro decyzja o nakazie rozbiórki została utrzymana w mocy decyzją organu II instancji to powoduje, że decyzja organu I instancji pozbawiona została samodzielnego bytu prawnego. W tym przypadku decyzją rozstrzygającą sprawę merytorycznie co do istoty jest, posiadająca walor ostateczności decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1995r. Przeprowadzenie postępowania co do stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej, bez wzruszenia decyzji organu odwoławczego było niemożliwe. Mogłoby bowiem spowodować sytuację, iż w tej samej sprawie funkcjonowałyby dwa odmienne rozstrzygnięcia. Biorąc to pod uwagę, jak również wyraźne żądanie wnioskodawcy o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego skierował wniosek skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] sierpnia 1995r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przy czym organ ten nie mógł wydać innej decyzji jak tylko odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji w sytuacji gdy wydana była także decyzja organu II instancji tj. Wojewody [...] z dnia [...] września 1995r. utrzymująca to rozstrzygnięcie w mocy. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 9 kpa poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącego o okolicznościach, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw będących przedmiotem postępowania administracyjnego - zwłaszcza skutku jaki spowodowało nie objęcie wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki, należy stwierdzić, że jest on w ocenie sądu chybiony. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, iż organ odwoławczy nie mógł kategorycznie stwierdzić jaki rodzaj decyzji zostanie wydany przez organ I instancji a nade wszystko nie ma żadnych przeszkód prawnych aby skarżący wystąpił aktualnie o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji utrzymującej w mocy nakaz rozbiórki tj. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1995r. Odmowa wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] sierpnia 1995r. w okolicznościach sprawy nie rodzi żadnych negatywnych skutków w zakresie możliwości podnoszenia zarzutów nieważności co do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1995r. Artykuł 9 kpa nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa. Poza tym nie można stwierdzić naruszenia art. 9 kpa bez odniesienia się do skutków prawnych jakie zrodziła decyzja wydana w niniejszej sprawie. Ma ona bowiem jedynie charakter formalny i nie przesądza kwestii związanych z innymi ewentualnymi wnioskami jakie skarżący może sformułować co do decyzji rozbiórkowej mającej walor ostateczności. Biorąc pod uwagę, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.