VII SA/Wa 122/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. J., A.J. i O. J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji w części z naruszeniem prawa i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałej części skargę oddala Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] listopada 2014r., znak [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), zwanej dalej " specustawą drogową", po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza [...] od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi gminnej Nr [...], ul. [...] w [...], wraz z budową kanalizacji deszczowej i zalicznikowej sieci oświetlenia ulicznego", zlokalizowanej na działkach o nr geod.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...], miasto [...], w części obejmującej działki nr [...] i nr [...] (oznaczone przed podziałem nr [...] i nr [...]) oraz w pozostałej części, obejmującej działki o nr geod.: [...],[...],[...],[...] i [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w zakresie pkt 1, tj. w części, w jakiej stwierdzała nieważność ww. decyzji Starosty [...] i orzekł w tym zakresie o istocie sprawy, poprzez stwierdzenie, że ww. decyzja Starosty [...], w części obejmującej działki nr [...] i nr [...] (oznaczone przed podziałem nr [...] i nr [...]), została wydana z naruszeniem prawa, w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2012 r. A. i O. J. oraz A. J., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazali, że na należącej do nich działce nr [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]) nie została zaprojektowana rozbudowa drogi gminnej, lecz dojazd do placu manewrowego, przewidzianego na działce nr [...]. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Wojewoda [...], działając na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], uznając, że rozstrzygnięcie to nie jest dotknięte z żadną z wad wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania A. i O. J. oraz A. J. od ww. decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu Minister podkreślił, że Wojewoda [...] nie wykazał, aby zatwierdzona decyzją Starosty [...] inwestycja nie naruszała przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.), zwanej dalej rozporządzeniem, naruszając tym samym zasady wynikające z przepisów art. 7 i 77 k.p.a. Jednocześnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyjaśnił, że Wojewoda [...] błędnie ustalił krąg stron przedmiotowego postępowania. Pismem z dnia 8 października 2013 r., znak: [...], Zastępca Naczelnika Wydziału Inwestycji i Rozwoju Urzędu Miejskiego w [...] poinformował Wojewodę [...] o rozpoczęciu prac związanych z rozbudową drogi gminnej Nr [...], ul. [...] w [...], wraz z budową kanalizacji deszczowej i zalicznikowej sieci oświetlenia ulicznego, zlokalizowanej na działkach nr geod.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...], miasto [...], załączając kopię dziennika budowy. Pismem z dnia 29 listopada 2013 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o prowadzonym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Kolejnym pismem z dnia 10 grudnia 2013 r., znak: [...], Zastępca Naczelnika Wydziału Inwestycji Rozwoju Urzędu Miejskiego w [...] ponownie poinformował Wojewodę [...] o rozpoczęciu prac związanych z inwestycją, zatwierdzoną decyzją Starosty [...]. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda [...] działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 i art. 158 § 1 k.p.a. decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] w części obejmującej działki nr [...] i nr [...] (oznaczone przed podziałem nr [...] i nr [...]), a w pozostałej części - obejmującej działki nr [...],[...],[...],[...],[...] - odmówił stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, iż podstawowym zagadnieniem koniecznym do wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie jest zgodność zaskarżonej decyzji z postanowieniami art. 1 ust. 1 specustawy oraz art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Wobec tego organ I instancji wyjaśnił, że przepis art. art. 1 ust. 1 specustawy stanowi, że ten akt prawny określa warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne, zaś ulice leżące w ciągu tych dróg należą do tej samej kategorii co te drogi. Ulica [...] w [...], której dotyczy zaskarżona decyzja została wymieniona z nazwy pod numerem [...] w załączniku do Uchwały Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sprawie nadania numerów drogom publicznym gminnym na obszarze województwa [...], opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] września 2006 r., Nr [...] poz. [...]. Uchwała ta nadaje ulicy [...], jako drodze gminnej, Nr [...]. Droga natomiast, zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach, to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego. Organ I instancji zaznaczył, iż niewątpliwie fragment projektowanej drogi, zlokalizowany na działce nr [...] i w części na działce nr [...], jak i plac do zawracania usytuowany na jej zakończeniu stanowią całość techniczno-użytkową. Dalej, organ I instancji powołał przepis art. 11 f ust. 1 pkt 7 specustawy, art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego oraz § 125 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz, 430 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Wojewoda [...] wskazał, że plac spełniający powyższe wymogi został zaprojektowany w śladzie istniejącego już pasa drogowego ulicy [...] na działce [...], natomiast jak ustalono po ponownej analizie dokumentacji projektowej załączonej do wniosku Burmistrza [...] o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, plac do zawracania zaprojektowany na działce nr [...] posiada kształt kwadratu jednak o wymiarach 8m x 8m, nie spełnia zatem wymogów powyżej cytowanego przepisu § 125 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Wobec powyższych ustaleń Wojewoda [...] stwierdził, że analizowana decyzja rażąco narusza przepis prawa - § 125 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie jakim obejmuje działki nr [...] i nr [...] wobec uznania, że fragment projektowanej drogi, zlokalizowany na działce nr [...] i w części na działce nr [...], jak i plac do zawracania usytuowany na jej zakończeniu stanowią całość techniczno-użytkową. Organ I instancji podał, iż zawiadomieniem z dnia 29 listopada 2013 r. poinformował o jego wszczęciu wszystkie osoby będące właścicielami działek przyległych do działek nr [...] i nr [...] uznając je za strony tego postępowania. W odpowiedzi na ww. zawiadomienie zastępca Naczelnika Wydziału Inwestycji i Rozwoju Urzędu Miejskiego w [...] przekazał do organu, w załączeniu do pisma z dnia 10 grudnia 2013 r., kserokopie strony tytułowej i strony 2 dziennika budowy Nr [...], wydanego w dniu 13 września 2013 r., mające dowodzić, że w dniu 8 października 2013 r. rozpoczęto budowę inwestycji objętej zaskarżoną decyzją. Wobec powyższego organ I instancji podkreślił, że niniejsze postępowanie jest ponownym rozpatrzeniem wniosku strony postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją który wpłynął do organu w dniu 7 maja 2013 r., zatem przed rozpoczęciem budowy. W tej sytuacji Wojewoda [...] uznał, iż nie znajduje zastosowania art. 31. ust. 1. specustawy. Wojewoda [...] wskazał także, iż na ww. zawiadomienie z dnia 29 listopada 2013 r. odpowiedział również J. L., będący wraz z żoną właścicielem działki nr [...], przedstawiając w piśmie z dnia 12 grudnia 2003 r. działania prowadzące do zakupu tej działki. Reasumując Wojewoda [...] stwierdził, iż organ I instancji prowadząc postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją w odniesieniu do części wniosku inwestora obejmującego działki oznaczone przed podziałem nr [...] i nr [...] naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a. W konsekwencji zaś rażąco naruszył § 125 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Po rozpoznaniu odwołania Burmistrza [...] od ww. decyzji, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją powołaną na wstępie uzasadnienia, uchylił zaskarżoną decyzję w części stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] i orzekł co do istoty sprawy stwierdzając, że decyzja Starosty [...] w części obejmującej działki nr [...] i nr [...] (oznaczone przed podziałem nr [...] i nr [...]) została wydana z naruszeniem prawa, w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W merytorycznym uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił instytucję stwierdzenia nieważności. Podkreślił, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. i może mieć miejsce tylko w przypadku gdy decyzja jest dotknięta w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Następnie organ odwoławczy wskazał, że postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem strony składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie organ prowadzi postępowanie wyjaśniające, którego przedmiotem są jedynie kwestie formalnoprawne. Dopiero w kolejnym etapie ustaleniu podlega, czy przyczyny stwierdzenia nieważności rzeczywiście miały miejsce. Mając na uwadze powyższe Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, iż Wojewoda [...] prawidłowo uznał, że wniosek A. J., O. J. oraz A. J. z dnia 17 kwietnia 2012 r. jest dopuszczalny pod względem formalnym, jako że wnioskodawcy byli stronami postępowania, w ramach którego zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy stwierdził, iż prawidłowo również Wojewoda [...] uznał za rażące naruszenie przepisów art. 1 ust. 1 specustawy drogowej w związku z art. 2 ustawy o drogach publicznych i § 125 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a także art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 2014 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zezwolenie na realizację inwestycji drogowej na działkach nr [...] i nr [...] (oznaczonych przed podziałem nr [...] i nr [...]), z uwagi na okoliczność, że przedmiotowa inwestycja w tej części nie spełnia wymogów pozwalających uznać ją za drogę publiczną. Minister podzielił, argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] w zakresie wydania decyzji Starosty [...] z rażącym naruszeniem prawa, w części obejmującej działki nr [...] i nr [...] (oznaczone przed podziałem nr [...] i nr [...]). Minister nie podzielił poglądu Wojewody [...], jakoby rozpoczęcie budowy drogi po złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności wyłączało stosowanie przepisu art. 31 ust. 1 specustawy drogowej. Minister podkreślił, iż skoro przepis art. 31 ust. 1 specustawy drogowej nie wymaga dla jego zastosowania, tj. ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, aby budowa inwestycji musiała się rozpocząć przed złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności, to nie można interpretować go w sposób odmienny. W sytuacji, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, organ ma obowiązek, przed zakończeniem postępowania ustalić, czy roboty budowlane w zakresie danej inwestycji zostały rozpoczęte. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organy administracji publicznej orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Wobec powyższego, jeśli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a przed zakończeniem postępowania w sprawie roboty budowlane zostały rozpoczęte - niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności tej decyzji. Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, iż w przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] był dwukrotnie informowany przez inwestora o rozpoczęciu robót budowlanych. Dodatkowo, w odpowiedzi na wezwanie z dnia 25 lipca 2014 r., znak: [...], Burmistrz [...] przekazał Ministrowi potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię dziennika budowy nr [...] z dnia [...] września 2013 r. Organ odwoławczy zaznaczył, iż ze wskazanego wyżej dokumentu wynika, że w dniu 8 października 2013 r. zostały podjęte prace przygotowawcze na terenie budowy, a konkretnie wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, co potwierdza wpis uprawnionego geodety. Tym samym Minister Infrastruktury i Rozwoju w myśl art. 41 ust. 1 ustawy- Prawo budowlane uznał, iż inwestor rozpoczął roboty budowlane związane z realizacją inwestycji zatwierdzonej decyzją Starosty [...]. W związku z czym od dnia 8 października 2013 r. niedopuszczalne było stwierdzenie nieważności tego rozstrzygnięcia. Minister podkreślił, iż zgodnie z dyspozycją art. 31 ust. 1 specustawy drogowej w związku z art. 158 § 2 k.p.a. organ ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. W przedmiotowej sprawie zdaniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju Wojewoda [...] powinien był zatem stwierdzić, zgodnie z dyspozycją art. 31 ust. 1 specustawy drogowej w związku z art. 158 § 2 k.p.a., że decyzja Starosty [...] została wydana z naruszeniem prawa, w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] (oznaczonych przed podziałem nr [...] i nr [...]). Mając powyższe na uwadze Minister Infrastruktury i Rozwoju podjął decyzję o treści wskazywanej wyżej. Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom przepisów prawa oraz, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w punkcie I sentencji niniejszej decyzji. Na koniec uzasadnienia Minister wskazał, iż w związku z faktem, iż przychylił się do głównego zarzutu odwołania i uwzględnił zawarte w nim żądanie Burmistrza [...], nie jest celowe odnoszenie się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu, gdyż nie wpłynie to na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję wnieśli A. J. oraz A. J. i O. J. wnosząc o uchylenie punktu I decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju w zakresie stwierdzenia, że decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia 15 marca 2011 r. w części obejmującej działki nr [...] i [...] (oznaczone przed podziałem nr [...] i nr [...]) została wydana z naruszeniem prawa oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w powyższej części. Skarżący uważają, że mimo przyznania im racji, rozstrzygnięcie sprawy przez Ministra Infrastruktury jest dla nich niekorzystne. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż na etapie wydawania decyzji Starosty [...] nie byli informowani o toczącym się postępowaniu, ponieważ nie byli uznani za strony postępowania. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] złożyli zatem dopiero w dniu 17 kwietnia 2012 r., kiedy " przywrócono im status strony postępowania administracyjnego". Ponadto skarżący wskazali, że z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 23 kwietnia 2014 r. wynika, że roboty budowlane nie zostały rozpoczęte. Skarżący podnieśli również, że na działkach nr [...] i nr [...] do dnia sporządzania skargi nie rozpoczęto robót budowlanych. W ocenie skarżących brak jest przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] w części obejmującej działki nr [...] i nr [...] (oznaczone przed podziałem nr [...] i nr [...]), w szczególności, że nikt nie kwestionuje nieprawidłowości w tym zakresie, natomiast decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju zmusza ich do dochodzenia roszczeń na drodze cywilno-prawnej. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skarga kwestionuje decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. Ministra Infrastruktury i Rozwoju, którą uchylił decyzję Wojewody [...] w zakresie pkt 1, tj. w części, w jakiej stwierdzała nieważność ww. decyzji Starosty [...] i orzekł w tym zakresie o istocie sprawy, poprzez stwierdzenie, że ww. decyzja Starosty [...], w części obejmującej działki nr [...] i nr [...] (oznaczone przed podziałem nr [...] i nr [...]), została wydana z naruszeniem prawa, w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Zatem przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, które - obok postępowania wznowieniowego - jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) organ administracji publicznej nie przeprowadza ponownie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, lecz bada wyłącznie, czy objęty tym postępowaniem akt administracyjny dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana w szczególnym trybie przewidzianym ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm. - specustawy drogowej), której celem jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Specyfika uregulowań ustawowych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego oraz ograniczeniach w zakresie usunięcia z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania administracyjnego lub stwierdzenie jej nieważności, również ograniczeniach w zakresie rozstrzygnięć możliwych do wydania przez sądy administracyjne w sprawach związanych z realizacją inwestycji określonych w tejże ustawie. Zgodnie z art. 31 ust. 1 specustawy drogowej, nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Zatem w sytuacji, w której wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej złożony został po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja taka stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi, właściwy organ nie ma prawa do stwierdzenia jej nieważności. Zamiast tego organ administracji publicznej - stosując odpowiednio art. 158 § 2 k.p.a. - ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Aby stwierdzenie nieważności decyzji stało się niedopuszczalne, spełnione muszą być łącznie dwie przesłanki: 1) przesłanka złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, oraz 2) przesłanka rozpoczęcia budowy drogi przez inwestora inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzja staje się ostateczna w momencie, kiedy nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji. W przedmiotowej sprawie, nie jest sporne, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2011 r. został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, bowiem wniosek został złożony w dniu 17 kwietnia 2012 r. Sporną natomiast jest kwestia, czy doszło do rozpoczęcia budowy drogi przez inwestora inwestycji drogowej. Skarżący kwestionują fakt rozpoczęcia budowy przez inwestora. W ocenie Sądu, organ słusznie uznał, że doszło do rozpoczęcia budowy, co czyni niedopuszczalnym stwierdzenie nieważności decyzji nawet obarczonej kwalifikowaną wadą. Przy ustalaniu momentu rozpoczęcia budowy drogi należy kierować się przepisami ustawy - Prawo budowlane. Artykuł 41 ust. 1 ustawy, stanowi, że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami takimi są: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów oraz wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy (art. 41 ust. 2 pr. bud.). Znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy dziennik budowy (3 strony kserokopii poświadczonej za zgodność z oryginałem), będący urzędowym dokumentem przebiegu robót budowlanych i prowadzony przez kierownika budowy, w sposób niebudzący wątpliwości potwierdza, że doszło do rozpoczęcia budowy. Sąd podziela także ocenę organu, że rozpoczęcie budowy, niezależnie od tego, czy nastąpiło przed, czy po dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, ale przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, uniemożliwia – stosownie do treści art. 31 ust. 1 specustawy drogowej –stwierdzenie nieważności decyzji. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organy administracji publicznej orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Uproszczone zasady i procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, określone w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, mające na celu przyspieszenie procesu rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce, mają zastosowanie do inwestycji mających na celu budowę (rozbudowę) dróg innych niż drogi wewnętrzne, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Niewątpliwie działka nr [...] nie stanowiła drogi publicznej, również zaprojektowany plac manewrowy zlokalizowany na działce nr [...] nie spełnia wymogów co do wymiarów placów do zawracania samochodów, określonych w § 125 ust. 1 i 2 rozporządzenia, co pozwala na stwierdzenie, że analizowana decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w tym zakresie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Mając jednak na uwadze wyżej wskazane ograniczenia, należy uznać za prawidłowe rozstrzygnięcie organu, który po stwierdzeniu, że część inwestycji w zakresie zlokalizowanej na działkach nr [...] i nr [...] (oznaczone przed podziałem nr [...] i nr [...]) rażąco narusza przepisy art. 1 ust. 1 specustawy drogowej w związku z art. 2 ustawy o drogach publicznych i § 125 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a także art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 2014 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), uznał za niedopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji obarczonej tą wadą. Niespełnienie jednocześnie dwóch wskazanych wyżej przesłanek dawały podstawę prawną do wydania rozstrzygnięcia o treści jak w zaskarżonej decyzji. Wydana w trybie omawianego przepisu (art. 31 ust. 1 specustawy drogowej) decyzja stwierdzająca wydanie decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa umożliwia natomiast stronie dochodzenie roszczeń odszkodowawczych - na podstawie art. 417 § 1 i art. 4171 § 2 k.c. Z tych względów Sąd uznał zarzuty skargi za bezzasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.