VII SA/Wa 1221/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant ref. staż. Paulina Sierkin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. działając na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 23), art. 235¹ i art. 235² ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r. poz. 1502 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1367), Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. po rozpatrzeniu odwołania Pana Z. K. z dnia 16.02.2016 r. od decyzji [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...].02.2016 r. o braku podstaw do stwierdzenia u Pana Z. K. choroby zawodowej: nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi — rak krtani, wymienionej w pozycji 17 pkt 7 wykazu chorób zawodowych – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan sprawy wskazując, że po otrzymaniu "Zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej" z dnia 24.02.2015 r. u Pana Z. K. dotyczącego choroby zawodowej wymienionej w pozycji 17 pkt 7 wykazu chorób zawodowych, wydanego przez lekarza medycyny, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie choroby zawodowej u ww. W toku dalszego postępowania Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. na podstawie protokołu z przesłuchania Pana Z. K. w dniu 24.03.2015 r. sporządził kartę oceny narażenia zawodowego. Następnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. pismem z dnia 27.05.2015 r. przesłał Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w W. dokumentację dotyczącą narażenia zawodowego Odwołującego się. W oparciu o zgromadzone dokumenty Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W., zebrał materiał dowodowy, na podstawie którego sporządził Kartę oceny narażenia zawodowego, a następnie pismem z dnia 08.06.2015 r przesłał ją do [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w P. Oddział w W. wraz z załącznikami i skierowaniem na badania w związku z podejrzeniem choroby zawodowej: nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi - rak krtani. Ww. jednostka orzecznicza I stopnia w dniu [...].08.2015 r. wydała orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u Pana Z. K. choroby zawodowej: nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi pod postacią raka krtani. W wyniku zgłoszenia przez Pana Z. K. wniosku o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce badawczo - rozwojowej w dziedzinie medycyny pracy, sprawa była rozpatrywana przez Instytut Medycyny Pracy w Ł.. Jednostka orzecznicza II stopnia wystawiła w dniu 17.12.2015 r. orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania u Pana Z. K. choroby zawodowej: nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi: rak krtani. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W., po otrzymaniu ww. orzeczenia lekarskiego, pismem z dnia 15.01.2016 r. zawiadomił stronę o zebraniu materiału dowodowego w sprawie choroby zawodowej oraz poinformował o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Następnie organ I instancji w oparciu o orzeczenia lekarskie o braku postaw do rozpoznania choroby zawodowej, wystawione przez upoważnione jednostki medyczne, wydał w dniu [...].02.2016 r. decyzję [...] o braku podstaw do stwierdzenia u Pana Z. K. choroby zawodowej: nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u łudzi — rak krtani. Pan Z. K. pismem z dnia 16.02.2016 r. odwołał się, od ww. decyzji, w odwołaniu poinformował, że nie zgadza się z ww. decyzją [...] i wniósł o pozytywne rozpatrzenie odwołania. Rozpoznając sprawę w postepowaniu odwoławczym organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 235¹ Kodeksu pracy, za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym", aby zatem określone schorzenie mogło być uznane za chorobę zawodową, muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze rozpoznane schorzenie musi odpowiadać chorobie ujętej w wykazie chorób zawodowych, a po drugie, rozpoznane schorzenie winno być spowodowane czynnikami szkodliwymi dla zdrowia, występującymi na stanowisku pracy osoby zainteresowanej albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Przedmiotem badania organu w sprawach z zakresu chorób zawodowych jest więc charakter schorzenia w kontekście choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych, warunki pracy w świetle narażenia na powstanie tej choroby oraz związek przyczynowy między chorobą zawodową, a tymi warunkami. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. wskazał, że rozpoznawanie chorób zawodowych leży wyłącznie w gestii upoważnionych do orzekania w zakresie chorób zawodowych jednostek orzeczniczych. Jak zawarto w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 660/15 orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej, podjęte przez uprawnionego lekarza jednostki orzeczniczej ma charakter szczególnej opinii, bez której organ sanitarny nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy mieści się ona w wykazie chorób zawodowych. Organ jest takim orzeczeniem, co do zasady, związany i nie ma prawa do dokonania samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do zaprzeczenia wynikom badań lub zdiagnozowania odmiennego schorzenia. Obowiązkiem Państwowej Inspekcji Sanitarnej zgodnie z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego jest ocena całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie cyt. "sam fakt wystąpienia choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych nie jest wystarczającą przesłanką do uznania jej za chorobę zawodową, jeżeli nie pozostaje w związku przyczynowym z warunkami występującymi w środowisku pracy bądź gdy takiego związku nie można wywieść w wysokim stopniu prawdopodobieństwa" (wyrok NSA z dnia 07.08.2013r. sygn. akt II OSK 1754/13). W przypadku Pana Z. K. nie budzi wątpliwości fakt, że wystąpiło u niego schorzenie: nowotwór złośliwy - rak krtani, wymieniona w wykazie chorób zawodowych. Nie potwierdzono jednak związku przyczynowego między warunkami w jakich Pan Z.K. wykonywał pracę a zdiagnozowanym schorzeniem, przez co drugi warunek wynikający z definicji choroby zawodowej, konieczny do uznania zawodowej etiologii schorzenia, a tym samym do stwierdzenia choroby zawodowej nie został wykazany, co wyklucza możliwość stwierdzenia choroby zawodowej. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych "decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika". Obydwie jednostki orzecznicze, nie negowały rozpoznania u ww. nowotworu krtani. Jednak lekarze właściwi (na mocy § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych) do orzekania w zakresie chorób zawodowych, w oparciu o przeprowadzone postępowanie diagnostyczno - orzecznicze, a także po analizie oceny narażenia zawodowego nie znaleźli podstaw do uznania zawodowej etiologii rozpoznanego u pacjenta schorzenia. Po przeanalizowaniu całego okresu zatrudnienia pod kątem narażenia zawodowego na czynniki występujące w środowisku pracy, uznane za rakotwórcze u ludzi, zgodnie potwierdzili występowanie w środowisku pracy Pana Z. K. pyłu azbestu oraz pyłu drewna twardego, jako czynników uznanych za rakotwórcze u ludzi. Mimo to jednostki orzecznicze zgodnie orzekły brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wymienionej w pozycji 17 ppkt 7 wykazu chorób zawodowych, gdyż jak wynika z § 6 pkt 2 ppkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych lekarze uprawnieni do orzekania dokonując oceny narażenia zawodowego w odniesieniu do czynników o działaniu rakotwórczym, zobligowani są do uwzględniania min. pierwotnej lokalizacji nowotworu. Opinie medyczne wydane w I i II jednostce orzeczniczej jednoznaczne wskazywały, że narażenie zawodowe na ww. czynniki rakotwórcze nie potwierdza zwiększonego ryzyka indukcji raka krtani. Jak wskazano w orzeczeniu lekarskim jednostki orzeczniczej II stopnia z dnia 17.12.2015 r. cyt.: "Badania epidemiologiczne jednoznacznie wskazują, że podstawowym czynnikiem ryzyka raka krtani jest palenie papierosów. Z danych literaturowych wynika, że dym papierosowy znacznie zwiększa częstość występowania nowotworów w obrębie krtani. Wśród osób z wykrytym rakiem krtani 98% stanowią palacze." Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. podkreślił, że dym tytoniowy nie jest czynnikiem narażenia zawodowego, należy on do czynników pozazawodowych i nie jest konieczne rozpatrywanie, wpływu tych czynników w kontekście prowadzonego postępowanie administracyjne dotyczącego choroby zawodowej. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. wskazał, że nie podważa prawa Pana Z. K. do wyrażania subiektywnych opinii na temat wpływu warunków pracy na stan zdrowia skarżącego i przyczyn powstania choroby. Odczucie skarżącego, że choroba powstała podczas wykonywania pracy zawodowej w warunkach narażenia na działanie czynników wykazanych podczas dochodzenia epidemiologicznego, nie może jednak stanowić podstawy do zanegowania orzeczeń lekarskich, wydanych przez jednostki orzecznicze uprawnione do orzekania w sprawach chorób zawodowych. Warunki pracy Pana Z. K., znane były zarówno jednostkom orzeczniczym uprawnionym do wydawania orzeczeń lekarskich w sprawach chorób zawodowych, jak i Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w W., który wydał decyzję w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. poinformował, iż przy prowadzeniu postępowania w sprawie chorób zawodowych obowiązują ścisłe uwarunkowania prawne, dotyczące rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych. W świetle powyższego, organ odwoławczy uznał, że nie jest możliwe uwzględnienie prośby Pana Z. K. o pozytywne rozpatrzenie odwołania, od decyzji [...] z dnia [...].02.2016 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W., ponieważ bezspornym jest, iż cierpi On na chorobę: rak krtani, ale dla stwierdzenia choroby zawodowej konieczne jest ustalenie, że choroba zamieszczona jest w odpowiednim wykazie oraz, że spowodowana została (bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem) warunkami pracy narażającymi na jej wystąpienie. Jednostki medyczne uprawnione do orzekania zajęły zgodne stanowisko, że narażenie w środowisku pracy na azbest i w późniejszym okresie na pył drewna twardego nie może być przyczyną schorzenia stwierdzonego u Pana Z. K. - raka krtani. Jednostka orzecznicza w opinii medycznej z dnia 17.12.2015 r. odniosła się do narażenia Pana Z. K. na czynniki uznane za rakotwórcze u ludzi tj. pył azbestu oraz pył drewna twardego i wyjaśniała, iż cyt.: "ekspozycja drogą oddechową na azbest zwiększa ryzyko raka płuca i międzybłoniaka opłucnej (rzadziej otrzewnej) u ludzi. Wyniki badań epidemiologicznych nie potwierdziły natomiast zwiększonego ryzyka zachorowania na raka krtani w wyniku narażenia na azbest. Poza tym z czynników wymienionych w ocenie narażenia pył drewna twardego jest czynnikiem uznanym za rakotwórczy u ludzi. Jak wspomniano wyżej w przypadku podejrzenia zawodowej etiologii nowotworu złośliwego uwzględnia się lokalizację nowotworu. Z danych literaturowych wynika, że badania epidemiologiczne potwierdzają związek pomiędzy narażeniem na pył drewna twardego a zachorowaniem na nowotwory górnych dróg oddechowych (nos i zatoki przynosowe). Nie stwierdzono natomiast związku pomiędzy nowotworami o innej lokalizacji w tym krtani a tego rodzaju narażeniem zawodowym ". Organ II instancji wskazał, że w analizowanym postępowaniu, w sprawie podejrzenia choroby zawodowej u Pana Z. K. przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o dokonaną ocenę narażenia zawodowego oraz o ostateczne orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej: nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi - rak krtani, wydane przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. W orzeczeniu tym potwierdzone zostało stanowisko zawarte w orzeczeniu lekarskim wydanym przez jednostkę orzeczniczą I stopnia. Skargę na tę decyzję złożył Z.K.. Wskazał w niej, że nie zgadza się ze stanowiskiem zajętym przez organy w tej sprawie podnosząc, że cierpi na chorobę zawodową raka krtani a choroba ta jest wynikiem warunków pracy w zakładach, w których był zatrudniony. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżoną decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji (Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W.) o braku podstaw do stwierdzenia u Skarżącego choroby zawodowej. Przede wszystkim należy przypomnieć, że zgodnie z art. 235¹ Kodeksu pracy za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeśli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych narażeniem zawodowym. Wykaz chorób zawodowych stanowi załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Z § 8 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Tak więc dane zawarte w orzeczeniu lekarskim stanowią jeden z podstawowych dowodów w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej. W niniejszej sprawie jednostki orzecznicze obu szczebli diagnostycznych tj.: [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w P. Oddział w W. w opinii z dnia 28 sierpnia 2015 r., a także Instytut Medycyny Pracy w Ł. w opinii z dnia 11 września 2015 r., po przeprowadzeniu badań Skarżącego oraz na podstawie karty narażenia zawodowego, orzekły o braku podstaw do stwierdzenia u Pana Z. K. choroby zawodowej: nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi — rak krtani, wymienionej w pozycji 17 pkt 7 wykazu chorób zawodowych. Jednostki medyczne uprawnione do orzekania zajęły zgodne stanowisko, że narażenie w środowisku pracy na azbest i w późniejszym okresie na pył drewna twardego nie może być przyczyną schorzenia stwierdzonego u Pana Z. K. - raka krtani. Trzeba podkreślić, że orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej ma charakter kwalifikowanej opinii biegłego i stanowi zasadniczy dowód w sprawie, bez którego organ sanitarny nie może we własnym zakresie zweryfikować ustalenia, że określona choroba nie jest wynikiem narażenia zawodowego. Związanie organu sanitarnego orzeczeniem kompetentnej placówki medycznej nie jest wprawdzie tożsame z bezkrytyczną akceptacją zawartych w nim informacji, jako że podlega ono - jak każdy dowód w postępowaniu - ocenie pod kątem zachowania kryteriów wyznaczonych treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie oznacza to jednak możliwości kwestionowania ujętego w orzeczeniu rozpoznania w sytuacji, gdy nie budzi ono istotnych wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Należy mieć na uwadze, że zakwestionowania orzeczenia lekarskiego można dokonać tylko pod względem formalnym (np. wydanie przez nieuprawnionego lekarza, czy w nieprawidłowej formie), nie zaś w zakresie dotyczącym jego merytorycznej treści. Orzeczenia jednostek organizacyjnych służby zdrowia w sprawie choroby zawodowej będące opinią biegłego, powinny odpowiadać wymaganiom określonym w art. 84 § 1 k.p.a., a więc muszą zawierać w szczególności uzasadnienie, które pozwoli organowi administracji publicznej na ocenę jego rzetelności (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2734/12 (dostępny na stronie:www.nsa.gov.pl). Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1 jest niewystarczający do wydania decyzji może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału. Skarżący chociaż wyraził niezadowolenie z wydanych decyzji jednak zarówno w postępowaniu administracyjnym jaki i w skardze do sądu nie przedstawił przeciwdowodów, które mogłyby pozwolić na zakwestionowanie prawidłowości tych orzeczeń, czy też poddać w wątpliwość zasadność wyrażonej w nich diagnozy. W niniejszej sprawie organ I instancji przed wydaniem decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej sporządził kartę oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej u Skarżącego. Skarżący czynnie uczestniczył w tym postępowaniu, nie było więc przeszkód aby mógł skutecznie podważać ustalenia komisji lekarskich. Należy na koniec wyjaśnić, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznego rozstrzygania spraw administracyjnych, co oznacza, że nie może zastępować ani wyręczać organów administracji publicznej w realizacji powierzonych im zadań w tym zakresie. To do organów administracyjnych (w tym wypadku sanitarnych) należy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i zastosowanie prawidłowo zinterpretowanego przepisu prawnego. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego. W tym postępowaniu sąd administracyjny jedynie kontroluje działania organu administracji i opiera się na materiale dowodowym gromadzonym przez organy. Co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy, orzekł jak w sentencji.