VII SA/Wa 1221/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Gierak-Podsiadły WSA Mirosława Kowalska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi E.T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E.T. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 1221/18 Uzasadnienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.06.1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017r., poz. 1332), stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2013r. Nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości K. gm. P. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. T. ( dalej :skarżąca). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [....] marca 2018 r. znak: [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem jego oceny w prowadzonym postępowaniu, opartym o przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] maja 2013r., Nr [...] wydana na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229) udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na terenie działki nr ewid. [...] obręb [...] w miejscowości K. gmina P. Organ odwoławczy podzielił stanowisko [...] WINB zawarte w decyzji z dnia [...] listopada 2017r. Wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji PINB w P.z dnia [...] maja 2013r., Nr [...] stanowił przepis art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r., Nr 38, poz. 229 ze zm.). Decyzja ta została wydana w związku z wnioskiem E. T. z 25 kwietnia 2013r. o zalegalizowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] w miejscowości K. Do wniosku załączona została inwentaryzacja budynku mieszkalnego zawierająca opinię techniczną, mapy geodezyjne, wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i inne dokumenty. W toku postępowania organ powiatowy ustalił, że budowa miała miejsce przed 1983r., co zdaniem organu, potwierdziła inwentaryzacja budowlana budynku oraz mapa sytuacyjna z 1983r. Ponadto budowa ta nie narusza planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości K., zatwierdzonego Uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2001 r. poz. 1264). W ocenie GINB kwestią zasadniczą było ustalenie przez powiatowy organ nadzoru budowlanego daty budowy budynku mieszkalnego legalizowanego decyzją z [...] maja 2013r., celem zastosowania odpowiedniej ustawy Prawo budowlane. Organ podkreślił, że wprawdzie w uzasadnieniu decyzji PINB w P. wskazano, że budowa budynku mieszkalnego miała miejsce w 1983r., to jednak po analizie akt sprawy uznał, że ustalona data budowy spornego budynku mieszkalnego nie pokrywa się z materiałem dowodowym. Z mapy sytuacyjnej wydanej przez Starostę [...] Wydział Geodezji i Kartografii w 1983r. nr [...] wynika, że na działce (oznaczonej nr [...]) istniał budynek mieszkalny, który był bezpośrednio połączony z budynkiem gospodarczym. Jakkolwiek na mapie brak jest wymiarów tego budynku, to biorąc pod uwagę skalę w jakiej opracowano mapę (1:500) oraz wymiary na mapie, to istniejący w 1983r. budynek mieszkalny posiadał wymiary około 8,00m x 5,00m = 40m2 + dobudówka około 3m x 2m = 6m2. Ogółem powierzchnia zabudowy stanowi około 46m2. Budynek gospodarczy około 3,50m x 4,00m = około 14m2. Ogółem powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą wynosiła około 60m2. Na mapie załączonej do inwentaryzacji spornego budynku mieszkalnego (celem jego legalizacji) uwidoczniono budynek, który posiada inny kształt i inne wymiary niż przedstawiony na mapie z 1983r. Ze szkicu (rzutu przyziemia) wynika, że wymiary budynku stanowią 8,19m x 10,16 = 83,20m2, plus dobudowany ganek 4,40m x 2,25m = 9,90m2. Ogółem powierzchnia zabudowy wynosi 93,10m2. Ponadto ze świadectwa charakterystyki energetycznej sporządzonego w dniu 25 kwietnia 2013r. przez T.W. (nr uprawnień [...]) wynika, że celem wykonania tego świadectwa była rozbudowa budynku, która została zakończona w 2013r. Załączone do wniosku o zalegalizowanie budynku dokumenty w postaci umowy o zaopatrzenie w wodę i o wywóz nieczystości stałych datowane są na dzień 15 lutego 2004r. i 3 sierpnia 2007r. Natomiast z datą wcześniejszą brak jest w aktach sprawy dokumentów potwierdzających użytkowanie budynku. Powyższe ustalenia prowadzą, w ocenie organu, do wniosku, że budynek, który uwidoczniony jest na mapie sporządzonej w 1983r., posiadał powierzchnię zabudowy około 46m2 - część mieszkalna, i około 14m2 - część gospodarcza, natomiast budynek mieszkalny objęty pozwoleniem na użytkowanie posiadał powierzchnię zabudowy 93,10m2. Oznaczało to również, zdaniem organu, że PINB w P. przed wydaniem decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] K., nie ustalił i nie wyjaśnił, kiedy w jakim okresie miała miejsce rozbudowa tego budynku, a w związku z tym nie wiadomo czy przepis art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974r. mógł mieć zastosowanie do budynku mieszkalnego po rozbudowie. Stwierdzone uchybienia prowadziły do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zawartych w art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa, co odpowiada przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W rozpatrywanej sprawie organ powiatowy nie ustalił podstawowej kwestii, a mianowicie daty zakończenia budowy ww. budynku mieszkalnego, która miała wpływ na zastosowanie prawidłowej podstawy prawnej stosownie do art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. T. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów: - art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a w konsekwencji również wadliwe uznanie, że w sprawie zachodzą wszelkie wymagalne przesłanki do uznania, że wydana przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w P. decyzja Nr [...] z dnia [...]05.2013r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wydana została z rażącym naruszeniem prawa, - art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy zmieniającej, poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie w sprawie, pomimo tego, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do jego zastosowania. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi zważył co następuje: Przedmiotem oceny Sądu stała się decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Za podstawę nieważności przyjęto rażące naruszenie prawa, tj. przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ trafnie podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Podstawę stwierdzenia nieważności może stanowić także naruszenie zasad procesowych, w szczególności, gdy prowadzi do naruszenia przepisów o charakterze materialnoprawnym. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powiązały z naruszeniem przepisów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. wskazał, że organ nadzoru budowlanego udzielając pozwolenia na użytkowanie budynku - na podstawie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. - oparł się o materiał dowodowy z którego nie wynika data zakończenia budowy obiektu i konieczne będzie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy poczynienie ustaleń w tym zakresie. Z kolei Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] marca 2018 r. przedstawił przebieg postępowania zwykłego i nieważnościowego oraz poczynił ogólne uwagi co do regulacji przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. Odnosząc się do istoty sprawy wskazał, że organ wydając decyzję o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie naruszył w sposób rażący przepisy postępowania. Podniósł też, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie można było wywieść ponad wszelką wątpliwość, że przedmiotowy budynek powstał przed 1 stycznia 1995 r. Niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniało, w ocenie organu, wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Konkludując, organ drugiej instancji podał, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku na podstawie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. w badanej sprawie stanowiło rażące naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a., a przyczyną tego naruszenia było niewyjaśnienie daty budowy budynku. Przytoczona powyżej argumentacja organów nadzoru budowlanego nie pozwala, w ocenie Sądu, na przyjęcie, że w przeprowadzonym postępowaniu nadzorczym wykazano przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Zauważyć należy, że organy nadzoru, chociaż wskazały w decyzjach trafne uwagi co do przesłanki nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jednak nie zastosowały ich właściwie na gruncie rozpatrywanej sprawy. O ile samo stwierdzenie uchybień proceduralnych w badanym postępowaniu było uzasadnione, to jednak ocena ich znaczenia i ciężaru była wadliwa. Brak jest bowiem w analizowanych decyzjach argumentacji wykazującej, że zaistniałe nieprawidłowości proceduralne mają charakter kwalifikowany. Przeprowadzona w zaskarżonej decyzji analiza stanu sprawy odpowiada w swej istocie zwykłej kontroli instancyjnej, a nie trybowi nadzwyczajnemu. Podkreślić więc trzeba, że nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, aby konieczne było stwierdzenie jej nieważności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wskazuje się też, że w odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uważać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w art. 6-11 k.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenia uprawnień strony w postępowaniu, jak też mających wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Uznaje się, że oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym dla uznania naruszenia prawa za rażące, ponieważ rażące naruszenie prawa od zwykłego naruszenia przepisu prawa różni się takimi cechami, jak gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których istnienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy państwowe w praworządnym państwie (por. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. prof. M. Wierzbowskiego i prof. A. Wiktorowskiej, s. 897-900 i powołane tam orzecznictwo, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, R. Kędziora, Wyd. C.H. Beck s. 830-832 i powołane tam orzecznictwo). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy organy nadzorcze nie przedstawiły w sposób wystarczający i przekonujący powodów, dla których należałoby uznać, że zaistniały podstawy do wyeliminowania przedmiotowej decyzji w trybie nadzwyczajnym. W konsekwencji nie można było zgodzić się z oceną organów nadzoru budowlanego, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności organy nie wykazały, że w sprawie doszło do oczywistego naruszenia prawa. W uzasadnieniach decyzji obu instancji podkreśla się jedynie brak ustaleń co do daty budowy obiektu. Organ nie wykazał, że zgromadzone w sprawie dowody jednoznacznie świadczą o budowie lub jej kontynuacji po 1 stycznia 1995 r. co oznaczałoby, że niewłaściwie PINB zastosował w sprawie przepisy ustawy z 1974 r. Wręcz przeciwnie w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że "PINB w P./.../ nie ustalił i nie wyjaśnił, kiedy w jakim okresie miała miejsce rozbudowa tego budynku, a w związku z tym czy przepis art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. mógł mieć zastosowanie do budynku mieszkalnego po rozbudowie". Takich ustaleń nie poczyniły również organy w ramach obecnego postępowania nieważnościowego. Wyjaśnienia wymagałoby w jakiej dacie doszło do rozbudowy przedmiotowego budynku i czy wniosek skarżącej z kwietnia 2013 r. o zalegalizowanie obiektu miał związek z dokonaną wówczas przebudową, co oznaczałoby obowiązek stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r., czy też wniosek dotyczył budynku rozbudowanego przed 1 stycznia 1995 r., i wówczas można byłoby przyjąć że decyzja pozwalająca na użytkowanie budynku na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. jest decyzją prawidłową. Z akt sprawy wynika, że materiał dowodowy nie poddaje się jednoznacznej ocenie co do daty budowy budynku. Na tym etapie postępowania, i przy tak zgromadzonym materiale dowodowym, brak było podstaw do uznania, że doszło do naruszenia prawa w takim stopniu, że konieczne było stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie wykazano jednej z przesłanek nieważności postępowania tj. oczywistości naruszenia przepisów. Mając powyższe na uwadze przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni przedstawione uwagi dotyczące konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego co do podstaw nieważnościowych. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Decyzję organu I instancji uchylono na podstawie art. 135 p.p.s.a. O kosztach postanowiono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.