VII SA/Wa 1222/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r., na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej kpa, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego m. [...] z [...] listopada 2008r. umarzającej postępowanie w sprawie montażu anten nadawczo-odbiorczych na kominie przy ul. [...] w [...]. Organ wskazał, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu na żądanie [...] z siedzibą w [...], zw. dalej Stowarzyszeniem. W ocenie organu badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie zawiera wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Powołując się na art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 lit. b i c Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji) organ wyjaśnił, że montaż anten radioliniowych nie wymagał pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, a montaż anten sektorowych podlegał zgłoszeniu. W postępowaniu zwyczajnym nie miała również zastosowania ustawa z dnia 3 października 2008r. - o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 7 listopada 2008 r.), gdyż weszła ona w życie 15 listopada 2008r., zatem po wydaniu przedmiotowej decyzji. Inwestor nie dokonał skutecznego zgłoszenia rozpoczynając roboty przed upływem terminu do wzniesienia sprzeciwu, dlatego prawidłowo organ powiatowy zastosował tryb z art. 50-51, jak również zasadnie, ze względu na brak podstaw do wydania decyzji w tym trybie, umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Organ stwierdził, że nie zachodzą również pozostałe przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podzielając stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że montaż anten odbiorczych na istniejących kominach nie jest budową nowego obiektu budowlanego, a więc nie znajdują zastosowania art. 48 lub art. 49 b Prawa budowlanego. Do budowli można zaliczyć tylko wolno stojące urządzenia techniczne. Ponadto, zgodnie z 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane anteny nie są telekomunikacyjnymi obiektami budowlanymi. Natomiast wobec braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 albo 2 ww. ustawy postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Weryfikowana decyzja nie narusza zatem art. 105 § 1 kpa. Organ wyjaśnił, że montaż ww. anten nie wymagał również uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż takiej decyzji nie wymagają roboty budowlane wymienione w art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), dalej zw. p.z.p. Zdaniem organu odwoławczego, zarzuty naruszenia art. 7, 10, 77, 80 i 107 § 3 kpa również nie znajdowały potwierdzenia w materiale dowodowym. Skargę na powyższą decyzję złożyło Stowarzyszenie, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć wydanych w obu instancjach oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i wskazując na naruszenie: art. 7, 8, 9, 11, 77, i 107 § 3 kpa poprzez brak uzasadnienia, poza zacytowaniem inwestora, w kwestii uzyskania decyzji środowiskowej oraz brak wskazania najbliższych obszarów Natura 2000; art. 6 kpa poprzez niewskazanie w osnowie decyzji przepisu Prawa budowlanego kwalifikującego całość stacji bazowej oraz niewymienienie jej wszystkich składników, ponadto brak wskazania, czy inwestycja jest połączona z gruntem, czy w całości wybudowana na obiekcie; - przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zwolnienie inwestora z obowiązku uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego pomimo, że każda stacja bazowa telefonii komórkowej jej wymaga oraz poprzez nieustalenie, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania komina; - art. 28 kpa poprzez nieustalenie stron postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona decyzja wymienia tylko art. 138 § 1 pkt 1 kpa, co już nie pozwala Sądowi na ocenę prawidłowości stosowania prawa materialnego. Ponadto, organ celowo nie wymienił wszystkich składników stacji. Działanie stacji w wymienionym przez organ składzie nie jest możliwe. Stacja bazowa składa się również z innych elementów i jest połączona trwale z gruntem, a co najważniejsze nie znajduje się w całości na kominie, zatem jest budowlą w myśl Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego organy wprost podważają stanowisko Premiera RP. W skardze podkreślono również, z obszernym powołaniem orzecznictwa, że stacja bazowa telefonii komórkowej wymaga wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jako przedsięwzięcie związane z budową i utrzymaniem łączności publicznej. W ocenie Stowarzyszenia kwestię, czy wymagana jest decyzja środowiskowa winien ocenić organ, a nie inwestor. Tej ocenie winna być poddana główna wiązka promieniowania, sposób oznaczenia miejsc dostępnych dla ludności, kumulacja pola elektromagnetycznego i inne. W zakresie naruszenia art. 28 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego podniesiono, że o prawie do występowania w charakterze strony, osoby która posiada tytuł prawny do nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, nie decyduje aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości, ale sam fakt oddziaływania. Zaistniała w niniejszej sprawie dyskryminacja- zdaniem Stowarzyszenia - jest niedopuszczalna. Pomijanie właścicieli sąsiednich nieruchomości tylko dlatego, że nie są bogaci jak inwestor jest bezprawnym działaniem wymierzonym w państwo. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W dniu 20 września 2010r. do Sądu wpłynęło pismo, w którym Stowarzyszenie domaga się, aby Sąd w pierwszej kolejności odniósł się do stanowiska Prezesa NSA prof. Romana Hausera, wyrażonego w piśmie z dnia 15 czerwca 2010r. W przypadku niepodzielenia stanowiska zawartego ww. piśmie skarżące Stowarzyszenie wniosło o bardzo precyzyjne stanowisko w tej kwestii. W powyższym piśmie wniesiono ponadto o: "precyzyjne ustalenie przedmiotu sporu, jako całość techniczno - użytkową w myśl ustawy prawo budowlane". Wzniesiona inwestycja polegała bowiem na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, w której skład wchodzą anteny, kable, trasy kablowe, kontener technologiczny, urządzenia nadawczo odbiorcze umieszczone w kontenerze na ziemi, co wskazuje, że stacja jest trwale połączona z gruntem oraz uwzględnienie stanowiska NSA zaprezentowanego w wyroku II OSK 1342/09 z dnia 7 kwietnia 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Przede wszystkim przypomnieć należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nieważnościowym. Jest to tryb odmienny od trybu zwyczajnego - co wymaga szczególnego podkreślenia w świetle zarzutów sformułowanych w skardze -który polega jedynie na zbadaniu przez organy nadzoru, czy decyzja kończąca postępowanie zwyczajne lub nadzwyczajne nie jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Organ nie może zatem w tym postępowaniu uwzględnić wad, nawet oczywistych, jeśli nie mają one charakteru kwalifikowanego. Z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości decyzji ostatecznych, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy, bezsporny dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Dodać przy tym trzeba, że weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym organy nadzoru dokonują w stanie faktycznym i prawnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Opisanych wyżej wad Sąd nie dopatrzył się w kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2008r., którą organ ten umorzył postępowanie w sprawie samowolnego montażu anten nadawczo - odbiorczych na kominie przy ul. [...] w [...]. Oznacza to w konsekwencji, że nie było również podstaw, pomimo uchybienia przepisom postępowania, do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Odnosząc się kolejno do zarzutów skargi wskazać trzeba, że wprawdzie organ odwoławczy z naruszeniem art. 7, 77, i 107 § 3 kpa nie odniósł się do podnoszonej w odwołaniu kwestii obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej w postępowaniu zwyczajnym, tym niemniej uchybienie to pozostaje bez istotnego wpływu na rozstrzygnięcie z podanych niżej przyczyn. Otóż, jak wynika z art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania weryfikowanej decyzji) uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga realizacja: a) przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, b) przedsięwzięć innych niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru [...] lub nie wynikają z tej ochrony, jeżeli mogą znacząco oddziaływać na ten obszar. Wykaz przedsięwzięć, o którym mowa w lit. a ma charakter zamknięty i określony jest w wydanym na podstawie art. 51 ust. 8 ww. ustawy rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Natomiast przedsięwzięciami wymienionym w. lit. b, w ujęciu negatywnym, nie będą wszystkie te przedsięwzięcia, których realizacja nie pozostaje w bezpośrednim związku z ochroną obszaru [...] lub nie wynikające z tej ochrony. W takim bezpośrednim związku lub wynikającym z ww. ochrony nie pozostaje zrealizowana inwestycja, ze względu na to, że komin na którym ją zainstalowano usytuowany jest na terenie zabudowy o charakterze miejskim i przemysłowym miasta N. Inwestycja ta nie spełnia również warunku opisanego w lit. a, skoro z "Opinii na temat kwalifikacji przedsięwzięcia [...] do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko" wynika, że nie wymaga ona - tak obligatoryjnie, jak i fakultatywnie - sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wprawdzie w postępowaniu zwyczajnym organ nie poczynił własnych ustaleń w tym zakresie, tym niemniej Sąd przyjął - mając na uwadze specyfikę postępowania nieważnościowego - że nie było podstaw do kwestionowania ww. opinii postępowaniu nadzwyczajnym. Wskazać bowiem należy, że w opinii tej przedstawiono w sposób tak opisowy jak i graficzny (rys. 1-3) wszystkie niezbędne elementy, to jest przede wszystkim główną wiązkę promieniowania poprowadzoną od wszystkich trzech zainstalowanych anten sektorowych, miejsca dostępne dla ludności z opisem charakterystyki terenu oraz charakterystyki technicznej (azymuty, wysokość środka elektrycznego, pochylenie elektryczne anten, polaryzację oraz pasma pracy), w tym odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego przedmiotowych anten sektorowych. Na rysunku 4 zilustrowano również te przypadki w rzucie poziomym na tle istniejącej zabudowy, uwzględniając wszystkie budynki położone wzdłuż osi głównej wiązek promieniowania. Całość porównano z treścią przepisów mających zastosowanie do tej inwestycji, w zakresie częstotliwości i równoważnej mocy promieniowania izotopowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny tej stacji, to jest § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a (przedsięwzięcia obligatoryjnie wymagające sporządzenia raportu na środowisko) oraz z § 3 ust. 1, pkt 8 lit. e (przedsięwzięcia opcjonalnie wymagające sporządzenia takiego raportu). Porównanie to wykazało, że warunków wskazanych w powołanych przepisach planowana stacja nie spełnia, dlatego nie wymaga - tak obligatoryjnie, jak i opcjonalnie -sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Na uwzględnienie nie zasługiwał również kolejny zarzut skargi zgłoszony odnośnie naruszenia art. 6 kpa, w związku z niepowołaniem przez organ odwoławczy w osnowie decyzji konkretnego przepisu Prawa budowlanego. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że katalog rozstrzygnięć wydawanych przez organ II instancji został wyczerpująco określony w art. 138 kpa. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, organ odwoławczy nie musiał zatem ponownie powoływać przepisów, które legły u podstaw rozstrzygnięcia organu I instancji. Utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej oznacza bowiem, że organ II instancji akceptuje tak ustalony stan faktyczny jak i podstawę prawną zastosowaną przez organ I instancji. Jako chybiony należało ocenić także zarzut "naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zwolnienie inwestora z obowiązku uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego...". Kluczowe dla wyjaśnienia tej kwestii jest dokonanie oceny, czy zamiar inwestora opisany w zgłoszeniu - w świetle art. 50 ust. 2 pkt 2 p.z.p. - objęty był obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem przepis ten wyłącza z obowiązku uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestycje niewymagające pozwolenia na budowę. Inwestycje zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zostały enumeratywnie wymienione w art. 29 Prawa budowlanego. Przepis ten ma charakter katalogu zamkniętego i dotyczy odpowiednio robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego (ust. 1) oraz innych robót budowlanych nie będących budową, wyliczonych w ust. 2. Na podstawie art. 30 Prawa budowlanego podlegają one, z kilkoma wyjątkami, obowiązkowi zgłoszenia. Ustęp 1 pkt 3 lit. c ww. przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, wskazywał, że zgłoszenia wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy. Z materiału dowodowego zebranego w postępowaniu zwyczajnym wynika, że [...] SA w dniu 25 czerwca 2008r. zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na montażu anten nadawczo - odbiorczych wraz z drogą kablową oraz stalowej konstrukcji wsporczej na trzonie istniejącego komina kotłowni zakładowej [...] przy ul. [...] w [...]. Z części opisowej projektu dołączonego do zgłoszenia wynika, że projekt sporządzono na podstawie inwentaryzacji, w związku z koniecznością montażu dodatkowych anten MW i wymianą anten GSM po uprzednio przeprowadzonym remoncie komina. Zamiarem inwestycyjnym objęty był zatem tylko montaż elementów wyszczególnionych w zgłoszeniu. Prawidłowe było zatem stanowisko organów w niniejszej sprawie, że montaż anten sektorowych na istniejącym kominie nie wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, tylko zgłoszenia, co w konsekwencji oznacza, że zgodnie z powołanym wyżej art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestor nie musiał uzyskać decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W konsekwencji, organ nie miał także obowiązku sprawdzać w postępowaniu zwyczajnym, czy wymagane było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, gdyż objęte zgłoszeniem roboty budowlane, jako niewymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym na dzień 12 listopada 2008r.), nie spełniały przesłanek wymienionych w art. 46 ust. 1 ww. ustawy, jak to już wyżej wyjaśniono. Odnosząc się do zarzutu nieustalenia stron postępowania wskazać należy, że pojęcie strony, to jest podmiotu, któremu w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona, zostało określone w art. 28 k.p.a. Zgodnie z jego treścią stroną postępowania administracyjnego jest tylko ten podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza w istocie związek miedzy sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić i - w konsekwencji - decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy. W świetle przedstawionej wyżej argumentacji, nie można było przyjąć, że taki związek istniał w postępowaniu zwyczajnym. Wyjaśnić przy tym trzeba, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, na naruszenie którego wskazywano w uzasadnieniu skargi, nie znajduje zastosowania do postępowań toczących się w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Mając natomiast na uwadze wnioski o uwzględnienie stanowisk wyrażonych w orzeczeniach innych sądów, czy decyzjach innych organów wyjaśnić trzeba, że rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia, czy rozstrzygnięcia wydane w okolicznościach faktycznych i prawnych konkretnej sprawy odpowiadają prawu i nie jest związany ustaleniami poczynionymi w innych orzeczeniach, czy korespondencji Stowarzyszenia. Związanie sądu administracyjnego innymi prawomocnymi orzeczeniami określają przepisy art. 11, 153, 170 i 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 190 pkt 1 Konstytucji RP, które to przepisy nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Z przedstawionych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U nr 153, poz. 1270 ze zm).