VII SA/Wa 1223/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2008 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Przedsiębiorstwo "E. " sp. z.o.o. w L. decyzją Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] listopada 2005r. uzyskało zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku garażowo – magazynowego z przyłączami na działce [...] , [...], [...] przy ul. [...] w L.. Następnie, na wniosek inwestora, decyzją Prezydenta Miasta L. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006r. zmieniona została decyzja z dnia [...] listopada 2005r. w zakresie przedstawionym w projekcie zamiennym, obejmującym zwiększenie powierzchni zabudowy, podwyższenie o dodatkową kondygnację (I p.) z przeznaczeniem na cele magazynowe, powiększenie części garażowej z 7 na 10 stanowisk postojowych oraz konieczne zmiany w architekturze, konstrukcji oraz wewnętrznej instalacji elektrycznej. Właściciele sąsiedniej działki [...] w dacie 6 listopada 2006r. złożyli wniosek o zbadanie zgodności z prawem powyższej decyzji, zarzucając wydanie jej bez ich udziału w sprawie i nieprawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania. Rozpatrujący sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 2006r., wskazując, że wnioskujący będący użytkownikami wieczystymi sąsiedniej działki [...] i współwłaścicielami działki nr [...] stanowiącej drogę dojazdową do działki inwestora, nie byli stroną w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją zmieniającą pozwolenie na budowę. Powołując treść art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, definiując interes prawny a także wskazując rozumienie obszaru oddziaływania z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, organ I instancji stwierdził w oparciu o materiał sprawy, iż działka zainteresowanych nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a zatem nie mają oni przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji o zmianie zakresu pozwolenia na budowę. Usytuowanie projektowanego budynku z zachowaniem minimalnych odległości określonych w warunkach technicznych wskazuje, iż obszar oddziaływania obejmuje tylko działkę inwestora. W takim stanie faktycznym – jak stwierdził organ – wszczęcie postępowania na wniosek podmiotu nie będącego stroną, stanowiłoby naruszenie przepisów prawa. Rozpoznający sprawę w wyniku odwołania zainteresowanych, GINB podzielił stanowisko organu I instancji i decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r., [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu organ II instancji, przywołując zasady rządzące nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i powołując art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego z 1994r. stwierdził, że obszar oddziaływania obiektu zamyka się w granicach nieruchomości nr [...] i [...] , zaś z projektu zagospodarowania działki nie wynika, aby naruszone zostały przepisy warunków technicznych ani też, aby przyłącza do planowanej inwestycji przebiegały przez nieruchomość nr [...] . Co do zarzutów o manipulacji inwestora organ nadzorczy wskazał, iż mogą być one kierowane do organów ścigania, natomiast nie mają wpływu na rozstrzygnięcie administracyjne. Jak stwierdził dalej organ odwoławczy, skarżący nie wykazali interesu prawnego, który pozwoliłby uznać ich za stronę postępowania nieważnościowego zgodnie z art. 28 kpa. Skargę sądową na powyższą decyzję wnieśli zainteresowani zarzucając organowi nie odniesienie się do wskazanych nieprawidłowości i niespójne logicznie uzasadnienie stanowiska. Zdaniem skarżących organy administracji wskazują niezwykłą przychylność względem inwestora natomiast skarżącym odmawiają uwzględnienia wniosku o stwierdzenie, że ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania. Strona skarżąca twierdzi, iż przekroczono dopuszczalne odległości budowlanego obiektu od granicy działki będącej w ich użytkowaniu, bowiem nowo budowany obiekt od strony południowej posadowiony jest w odległości 3,50 m od granicy działki [...] , natomiast od strony wschodniej 2,40 m przy czym po obu stronach posiada otwory okienne. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie orzekając o istocie sprawy. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania czy przy wydawaniu decyzji administracyjnej organ nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Kontrolowana przez Sąd decyzja wydana została na podstawie art. 157 § 3 kpa, gdyż wnoszący o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie nieważnościowe, będące nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji czy zachodzą przesłanki formalno – prawne warunkujące jego dopuszczalność. Art. 157 § 3 kpa dopuszcza wydanie orzeczenia odmawiającego wszczęcie postępowania nieważnościowego z uwagi na jego niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych np. z wniosku podmiotu nie mającego atrybutu strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa, a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego tj. z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania czynności organu sprzecznych z tymi potrzebami. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny tj. stan w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie umie jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosowanych czynności organu administracji. W takim wypadku obywatelowi nie przysługują atrybuty strony postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 1984r., sygn. akt: I SA1748/83 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2002r., sygn. akt: V SA 1123/2001). Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 28 kpa i mającego zastosowanie w postępowaniach o pozwolenie na budowę, stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciel, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno – budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Zatem stwierdzenie naruszenia obiektywnego interesu prawnego stanowi warunek wstępny wszczęcia postępowania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2006r., sygn. akt II OSK 75/06). Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący choć są użytkownikami wieczystymi nieruchomości [...] położonej w sąsiedztwie spornej inwestycji, to automatycznie nie oznacza to bycia przez nich stroną postępowania o pozwolenie na budowę obiektu na działce [...] i [...] jak również nie oznacza to automatycznie bycie stroną w postępowaniu nieważnościowym dot. tego pozwolenia. Zapis ustawy stanowi bowiem wyraźnie, iż nieruchomość ta musi znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu, a na tę okoliczność strona skarżąca nie przedstawiła argumentów wskazujących szkodliwość takiego oddziaływania. Według art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Ograniczenia te muszą wynikać z charakteru i funkcji tego obiektu budowlanego. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Pozwolenie na budowę obejmuje budynek garażowo – magazynowy podwyższony o 1 kondygnację (I piętro) i część garażową z 10 stanowiskami postojowymi. Jego obszar oddziaływania jak wskazał organ architektoniczno – budowlany, obejmuje tylko własną działkę nr [...] . Jak wynika z akt administracyjnych skarżący nie byli stroną w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę budynku garażowo – magazynowego z przyłączami na działce nr [...] . Działka skarżących [...] , ani działka [...] (będąca drogą wewnętrzną) we współużytkowaniu wieczystymi wielu osób w tym skarżących i inwestora, nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, określonym w decyzji Prezydenta Miasta L. nr [....] z [...] listopada 2005r. Jak wynika z akt administracyjnych (dokumentacja projektowa, projekt zagospodarowania terenu) przedmiotowy budynek został usytuowany z zachowaniem odległości 3 m w przypadku ściany bez otworów i 4 m przy ścianie z otworami, co jest zgodne z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Zachowanie powyższych wyznaczonych przepisami odległości uprawniało organ do stwierdzenia, że budynek projektowany nie oddziaływuje na sąsiednią działkę. Z oświadczenia złożonego przez przedstawiciela inwestora na rozprawie sądowej wynika, iż występował on do skarżącego o umożliwienie podłączenia kanalizacji deszczowej i sanitarnej na działce [...], ale wobec braku tej zgody, inwestor uzgodnił podłączenie poprzez działkę nr [...], użytkowaną przez A. K. i tym samym nie przechodzi ono przez działkę [...], której współużytkownikiem wieczystym jest również inwestor (vide złożony na rozprawie wypis z opisowych danych ewidencji gruntów i budynków wydany przez Urząd Miejski w L., Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami z dnia [...] września 2006r.). Natomiast jak wynika z oświadczenia inwestora, żadne podłączenie nie przechodzi przez działkę [...] użytkowaną przez skarżących. Działka inwestora nr [...] przy zakupie była skanalizowana (kanalizacja deszczowa) i inwestor w zakresie przedmiotowej budowy nie wyszedł poza swój obszar. Powyższy stan faktyczny dotyczący projektowanej inwestycji potwierdza prawidłowość stanowiska organu nadzorczego, który to organ po wpłynięciu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej w określonym zakresie pozwolenie na budowę, we wstępnej fazie postępowania obowiązany był ustalić krąg osób mających status strony w postępowaniu nieważnościowym. Zważywszy, że o statusie strony decyduje obszar oddziaływania obiektu na sąsiedniej nieruchomości, a także interes prawny, w świetle powyższego za prawidłowe należało uznać stanowisko organu, iż skarżący nie jest stroną postępowania, a zatem nie jest uprawniony do żądania stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, wydanego w postępowaniu zwykłym. Za chybione więc należy uznać zarzuty skargi o oddziaływaniu obiektu na działkę [...] jak i [...] będące w użytkowaniu wieczystym skarżących. Tym samym nietrafne są zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu nadzorczego I instancji na które powołuje się skarga, iż błędnie zinterpretowany został art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego z 1994r. jak również zarzut skargi o przekroczeniu dopuszczalnych odległości obiektu od granic działki będącej w użytkowaniu wieczystym skarżących (vide sprostowanie geodety J. S. z dnia [...] maja 2008r. co do oświadczenia o odległości obiektu). Na marginesie wskazać należy wynikające z akt administracyjnych upatrywanie przez skarżących swojego interesu uzasadniającego status strony w tym, że budowa ogranicza dojazd do innych posesji co skutkuje wypowiedzeniem przez działające firmy umów najmu budynków należących do skarżących, jednakże jest to interes faktyczny, a nie interes prawny będący podstawą statusu strony postępowania administracyjnego z art. 28 kpa. Reasumując – zaskarżona decyzja odpowiada prawu co skutkuje oddalenie skargi jako bezzasadnej na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).