VII SA/Wa 1224/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej skargę oddala Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] znak : [...] działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku S. K. występującego z upoważnienia Wspólnoty Mieszkaniowej "G.", we W. w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] nr [...] w kwestii terminowości zjazdu - odmówił jej zmiany. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] nr [...] po rozpatrzeniu wniosku P. M. P. o wyrażenie zgody na lokalizację tymczasowego zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] w G., w miejscowości G. gm. Ś. - zezwolił na lokalizację tymczasowego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] w G. na podanych warunkach, w tym z zaznaczeniem, ze zjazd będzie funkcjonował do dnia [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzja nr [...] z dnia [...] została wydana zgodnie ze złożonym wnioskiem i w oparciu o obowiązujące przepisy oraz warunki techniczne jakim powinny odpowiadać drogi publiczne w oparciu o przedłożone dokumenty. Przy czym decyzja ta w pełni zaspokoiła interes strony. Wyjaśnił, że M. P. wnioskiem z dnia [...] wniósł o zgodę na lokalizację zjazdu tymczasowego z zaznaczeniem, że docelowo obsługa komunikacyjna projektowanych obiektów odbywać się będzie drogą wewnętrzną przewidzianą na rysunku planu, włączoną do ulicy [...] w G. (działka nr [...]). Tymczasowy zjazd miał służyć do obsługi placu budowy. Organ wskazał, że w oparciu o wydaną decyzję została wydana decyzja nr [...] z dnia [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę zespołu dziewięciu budynków usługowo-mieszkalnych wielorodzinnych (sześciu wolnostojących i trzech w zabudowie szeregowej) wraz z parkingami i tymczasowym zjazdem z drogi krajowej nr [...], na dz. nr [...] w G. Gm. Ś. oraz decyzja nr [...] z dnia [...] udzielająca pozwolenia na użytkowanie dla przedmiotowej inwestycji. Podniósł, iż nie widzi możliwości na wyrażenie zgody na stały zjazd z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] do obsługi osiedla mieszkaniowego. Droga krajowa nr [...] na odcinku W. jest drogą alternatywną dla autostrady płatnej [...] na odcinku B. zgodnie z decyzją Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] ustalającej lokalizację autostrady płatnej [...] dla odcinka "A" W. w województwie [...]. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ustalił, że droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku (w tym również obręb G.) ma klasę GP. Organ wskazał, że zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U z 1999 r. Nr 43, poz. 430) § 9 ust. 1 pkt. 3) w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określono warunki połączenia dróg do terenów przyległych i droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z ( wyjątkowo klasy I.) i drogami wyższych klas, (...) przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Z tego względu, organ wskazał, iż nie wyraża zgody na bezpośrednie włączanie się zjazdami przez poszczególne działki. Organ wskazał, iż zgodnie z Uchwałą nr [...] Rady Gminy Ś. z dnia [...] w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu G., gmina Ś. działkę nr [...] należy skomunikować z drogą [...] poprzez drogi wewnętrzne. Ustalenia zaś miejscowego planu wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale również gminy i inne organy państwowe, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się kwestii praw i obowiązków właściciela. Z wnioskiem o zmianę powyższej decyzji z dnia [...] na podstawie art. 155 kpa w "kwestii terminowości lokalizacji zjazdu" wystąpiła Wspólnota Mieszkaniowa "G.". W wyniku ponownego rozpoznania wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej "G." Generalny Dyrektor Dróg krajowych i Autostrad, decyzją dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 3 w zw. z art. 155 k.p.a. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w niniejszej sprawie stroną postępowania zakończonego pierwotną decyzją z dnia [...] jest M.P. będący w dacie wydawania tej decyzji właścicielem działki nr [...] i inwestorem przedsięwzięcia polegającego na budowie na ww. działce budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Natomiast wniosek o zmianę decyzji wydanej M.P. wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "G.", którą tworzą właściciele wyodrębnionych lokali w budynkach mieszkalnych zlokalizowanych na działce nr [...] i jednocześnie współwłaściciele ww. nieruchomości gruntowej. Organ zaznaczył, iż oznacza to, że inny jest wnioskodawca w obydwóch sprawach. Wydanie decyzji zgodnej z żądaniem strony skutkowałoby zatem wydaniem decyzji zmieniającej decyzję z dnia [...] nie tylko w zakresie terminu, ale też w zakresie podmiotu, co jest niedopuszczalne. Organ wskazał, iż w sytuacji przeniesienia własności nieruchomości, nabywca czy też nabywcy tej nieruchomości (w tym przypadku współwłaściciele działki nr [...] działający poprzez wspólnotę mieszkaniową) mogą jedynie zwrócić się do zarządcy drogi z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie lokalizacji zjazdu w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Organ dodał, iż wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] nr [...] organ pierwszoinstancyjny nie powołał się na tę kluczową w sprawie okoliczność niedopuszczalności zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w zakresie podmiotu, jednak ze względu na prawidłową sentencję utrzymał ją w mocy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "G." we W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również decyzji jej poprzedzającej oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie : 1) art. 7 kpa. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia i wyjaśnienia całego materiału dowodowego, 2) art. 8 kpa poprzez brak prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie skarżącej do Organu, 3) art. 10 kpa poprzez brak zapewnienia stronom czynnego udział w postępowaniu w zakresie zebrania i oceny kompletności oraz zupełności dowodów dla wydania zaskarżonego Postanowienia opartego na w pełni zebrany materialne dowodowym, 4) art. 11 kpa poprzez brak wyjaśnienia stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy i wydaniu takiej, a nie innej zaskarżonej decyzji z uwagi na przyczyny formalne a nie merytoryczne, 5) art. 15 kpa i art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa poprzez pozbawienie skarżącej dwuinstancyjności postępowania, 6) art. 30 § 4 kpc poprzez jego odpowiednie niezastosowanie i nie przyjęcie, iż z mocy prawa prawo zbywalne, tj. prawo własności do nieruchomości przeszło z dewelopera – M. P. P. na właścicieli lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową - skarżącą, reprezentującą służące jej prawa do wspólnej nieruchomości, z którą związane jest prawo dochodzone 7.) art. 155 kpa poprzez uznanie, iż nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie w zakresie słusznego interesu skarżącej w zmianie Decyzji, Strona skarżąca zarzuca także z ostrożności procesowej naruszenie tych samych norm, co we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, tj. 8) art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, iż nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, 9) § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 z późn. zm., zwanej dalej Rozporządzenie) poprzez uznanie, iż nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Zasadniczą kwestia w prawie jest to, czy decyzja z dnia [...] wyrażająca na rzecz P. M. P. zgodę na lokalizacje tymczasowego zjazdu, mogła ulec zmianie przez wskazanie innego okresu lokalizacji oraz innego podmiotu uprawnionego, w trybie art. 155 kpa. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Należy zatem przyjąć, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W przypadku gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, wówczas może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną. Rozważenie możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. wymaga uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym (uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 4). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Inaczej, tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r., IV SA 1061/96, Lex nr 45166 oraz wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1999 r., III SA 6434/97, Lex nr 37852). W uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały NSA z dnia 3 listopada 2009 r. przyjęto, że "ocena istnienia tożsamości sprawy administracyjnej w wypadku trybów nadzwyczajnych powinna uwzględniać, że nieuchronne zmiany stanu faktycznego nie mogą mieć na nią wpływu, gdy chodzi o konkretyzację jednego stosunku administracyjnoprawnego. W wypadku stosowania art. 155 K.p.a. regułą jest, że to właśnie zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, uzasadnia skorzystanie z instytucji zmiany (uchylenia) decyzji. W związku z tym należało uznać, że jeżeli wspomniana zmiana zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego, to tożsamość sprawy nie zostaje naruszona. W wypadku przyjęcia poglądu przeciwnego możliwość stosowania art. 155 K.p.a. zostałaby istotnie ograniczona". W konkluzji NSA uznał, że "dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym". Sąd orzekający w sprawie niniejszej całkowicie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2011r. sygn.akt I OSK 339/10 ,iż postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od tego, w którym wydano kwestionowaną decyzję ostateczną. Jednakże decyzja kończąca postępowanie prowadzone w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. zapada w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją wydaną w sprawie pierwotnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, ze decyzja wydawana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją, której dotyczy wniosek o jej uchylenie lub zmianę, a nie kwestii nowych. Dlatego też stwierdzić należy, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Niedopuszczalna jest zatem w omawianym trybie - co do zasady zmiana decyzji polegająca na zmianie adresata, czy podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Za uzasadnione więc należy uznać stanowisko organu II instancji, iż uwzględnienie żądania Wspólnoty Mieszkaniowej "G." skutkowałoby zmianą decyzji z dnia [...] nie tylko w zakresie terminu lokalizacji zjazdu ale także w zakresie odmiennego kręgu stron postępowania i zmianą adresata decyzji co jest niedopuszczalne w świetle unormowania przewidzianego art. 155 kpa. Z tych względów zaskarżoną decyzję należy uznać za prawidłową, zaś zarzuty skargi za chybione bowiem nie odnoszą się one w żaden sposób do specyfiki nadzwyczajnego postępowania jakim jest postępowanie prowadzone w trybie art. 155 kpa. Analizując prawidłowość stosowania przez organy przepisów postępowania, Sąd nie podziela zarzutów naruszenia art. 7, 8 10 i 11 kpa bowiem strona wnioskująca miała w pełni zapewniony udział w postępowaniu co potwierdza złożenie w terminie odwołania jak również wniesienie skargi do tutejszego Sądu. Brak również przesłanek do przyjęcia, iż jakiekolwiek uchybienia procesowe organu mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie organu a jedynie takie mogłyby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Organ odwoławczy ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy a jego procedowanie nie ogranicza się jedynie do rozpatrzenia zarzutów odwołania. Przyczyny formalne rozstrzygnięcia winny być brane pod uwagę przez organy w pierwszej kolejności dlatego też nie można organowi odwoławczemu postawić skutecznie zarzutu naruszenia art. 15 kpa, bowiem rozpoznał on sprawę od początku, "naprawiając" niejako błędy uzasadnienia organu I instancji, do czego posiada kompetencje w ramach art. 138 kpa. Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego (art. 136). Jak słusznie podkreślił NSA w wyroku z dnia 15 sierpnia 1985 r., III SA 730/85, "Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. decyzja uwzględniająca żądanie strony), to nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia. Z tego też względu, w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, za miarodajną należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. W razie więc gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ I instancji". Przywołany w skardze przepis art. 30 § 4 kpa reguluje przypadki następstwa proceduralnego. W postępowaniu dotyczącym praw zbywalnych w razie zbycia prawa w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (następstwo proceduralne inter vivos), w postępowaniu dotyczącym praw dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (następstwo proceduralne mortis causa). Przepis ten dotyczy więc następstwa procesowego które miało miejsce w toku postępowania, zaś w sprawie niniejszej sytuacja taka nie miała miejsca, bowiem postępowania w trybie art. 155 kpa, co zostało już podkreślone, jest odrębnym postępowaniem, w sprawie niniejszej zainicjowanym wnioskiem nowego podmiotu jakim jest Wspólnota Mieszkaniowa " G." Z tych względów organy nie stosowały art. 30 § 4 kpa oceniając podmiotowość wnioskodawcy. Oceniając podniesiony " z ostrożności procesowej zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 z późn. zm.) należy zauważyć, iż organ przepisów tych nie stosował, a więc z przyczyn oczywistych nie mógł ich naruszyć, bowiem rozstrzygnięcie organu odwoławczego miało charakter formalny a badanie sprawy zamknęło się w analizie i rozważaniach dotyczących możliwości działania organu w ramach trybu przewidzianego art. 155 kpa. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).