VII SA/Wa 1225/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek, , Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant st. sek. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi D . G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] i postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego D. G. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] marca 2018 r. Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., dalej: kpa) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018., poz. 1202 ze zm., dalej: p.b.) po wznowieniu postępowania, uchylił postanowienie Wojewody Nr [...] z [...] września 2018 r. i utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z [...] lipca 2018 r. Rozstrzygnięcie oparto na następujących ustaleniach faktycznych i rozważaniach prawnych: W dniu 28 maja 2018 r. D. i M. G. dokonali zgłoszenia zamiaru remontu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] na działce ew. nr [...] w obrębie [...]. Prezydent [...] decyzją Nr [...] z [...] lipca 2018 r. wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W jego ocenie planowane prace budowlane mogą pogorszyć stan zachowania zabytku, jakim jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków budynek przy ul. [...]. Od decyzji tej odwołanie złożył inwestor reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wojewoda [...]postanowieniem Nr [...] z [...] września 2018 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia ww. odwołania. Podstawę prawną do wydania postanowienia stanowił art. 134 w zw. z art. 144 kpa. Następnie Wojewoda [...]i postanowieniem Nr [...] z [...] października 2018 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej postanowieniem Wojewody Nr [...] z [...] września 2018 r. z uwagi na istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania powyższego postanowienia Nr [...]. Z uzasadnienia ww. postanowienia wynikało, że Wojewoda w rozstrzygnięciu postanowienia Nr [...] z [...] września 2018 r. błędnie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Nr [...] z [...] lipca 2018 r. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi skarżącego 1 sierpnia 2018 r. Wojewoda uznał, że termin do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 129 kpa, upłynął w dniu 15 sierpnia 2018 r. Wojewoda przyznał, że nie wziął pod uwagę art. 57 § 4 kpa zgodnie z którym jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień ustawowo wolny od pracy (a takim dniem jest dzień 15 sierpnia) termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą. Przedmiotowe odwołanie od sprzeciwu zostało nadane przez pełnomocnika skarżącego w placówce pocztowej 16 sierpnia 2018 r., a więc uznać należało za wniesione w terminie. Zdaniem Wojewody powyższy fakt należało uznać za istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania postanowienia, nieuwzględnione przez wydający je organ, co pozwala stwierdzić, że zachodzi przesłanka do wznowienia postepowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Rozpoznając sprawę po wznowieniu postępowania, Wojewoda pismem z 19 lutego 2019 r., działając na podstawie art. 50 § 1 kpa wezwał inwestorów do uzupełnienia dokumentacji projektowej poprzez: 1) sprecyzowanie, co dokładnie wchodzi w zakres robót budowlanych objętych przedmiotowym zgłoszeniem, określonych jako remont budynku wielorodzinnego polegający na rozebraniu fragmentów budynku oraz "przemurowaniu" przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych piętra i poddasza, z użyciem ustawowo określonej nomenklatury; 2) wskazanie, czy ściana pomiędzy przylegającymi do siebie budynkami w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w [...] stanowi jedną ścianę wspólną, czy dwie oddzielne ściany oddzielone od siebie przerwą dylatacyjną, wraz z przedłożeniem dokumentacji technicznej potwierdzającej powyższe ustalenia;1 3) stosownie do § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015, poz. 1422 ze zm.), przedłożenie ekspertyzy technicznej stanu konstrukcji i elementów budynków przy ul. [...] w [...], z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2018 r., po wznowieniu z urzędu postępowania zakończonego postanowieniem Wojewody Nr [...] (stwierdzającym uchybienie terminu do wniesienia odwołania), Wojewoda uchylił powyższe postanowienie i utrzymał w mocy decyzje Prezydenta [...] Nr [...] z [...] lipca 2018 r. W podstawie prawnej powołano art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Wojewoda powołując art. 28 ust. 1 oraz art. 29-31 p.b. podzielił stanowisko organu I instancji, że roboty budowlane polegające na remoncie budynku wpisanego do gminnej ewidencji zabytków wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem zgodnie z art. 39 ust. 3 p.b. w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Planowany remont nie może być zatem realizowany na podstawie procedury uproszczonej, tj. zgłoszenia do organu administracji architektonicznobudowlanej. Niezależnie od powyższego wyjaśnił, że roboty budowlane przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, a w sprawie niniejszej znaczna część robót dotyczy ścian znajdujących się w granicy z sąsiednią działką, powinny być realizowane na podstawie pozwolenia na budowę z uwagi na objęcie nieruchomości sąsiedniej obszarem oddziaływania. Wyjaśnił, iż z zestawienia treści § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 28 ust. 2 p.b. wynika, że wykonanie robót budowlanych w budynku bliźniaczym usytuowanym w granicy z sąsiednią działką budowlaną wymaga każdorazowo przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, bowiem postępowanie zgłoszeniowe jest uproszczonym postępowaniem szczególnym, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i w postępowaniu tym oprócz dokonującego zgłoszenia nie ma innych stron. Z uwagi na powyższe w instytucji zgłoszenia nie mogą więc być spełnione wymagania z art. 28 ust. 2 p.b. Końcowo Wojewoda wskazał, że Prezydent [...] co prawda słusznie wniósł sprzeciw do planowanego zamierzenia budowlanego, jednakże błędnie wskazał, iż podstawą prawną decyzji jest art. 30 ust. 7 pkt 2 p.b. Powyższy przepis przewiduje bowiem możliwość nałożenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, w drodze decyzji wnoszącej sprzeciw, obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może spowodować pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków. Ustawowe podstawy wniesienia sprzeciwu są natomiast zawarte w art. 30 ust. 6 p.b. W przedmiotowej sprawie planowany remont wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, zatem Prezydent [...] powinien wnieść sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 ust. 1. Niemniej jednak jak wywiódł organ, utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznacza w szczególności utrzymanie jej podstawowego, niezbędnego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu załatwiającego, sprawę (w przedmiotowej sprawie - wniesienie sprzeciwu). W przypadku, gdy organ odwoławczy utrzymuje decyzję organu pierwszej instancji, należy uznać, że utrzymał w mocy przede wszystkimi jej rozstrzygnięcie. Za zasadne uznał zatem nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skargę na decyzję Wojewody wniósł skarżący zarzucając naruszenie: - rażące naruszenie art. 15 kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania przejawiające się w zmianie podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez organ, działający jako organ II instancji, co skutkuje tym, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa; - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 30 ust. 7 pkt 2 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta [...] w [...] wnoszącej sprzeciw od zgłoszenia obejmującego remont budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Dzielnicy [...] na działce ew. nr [...] w obrębie [...] i nakładającej na Inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy w stanie faktycznym sprawy nie zachodziły przesłanki do zastosowania powołanego przepisu oraz wydania decyli w oparciu o powołaną podstawę prawną; - naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania i zaniechanie umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji; - art. 81 kpa poprzez uznanie za udowodnione okoliczności faktycznych, w sytuacji kiedy Skarżący nie miał możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów; - art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego; - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, podczas gdy organ odwoławczy powinien decyzję tę w całości uchylić, a postępowanie umorzyć. Mając powyższe na uwadze domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji jak również decyzji jej poprzedzającej oraz umorzenia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wydane przez Wojewodę rozstrzygnięcie uchybia przepisom prawa procesowego i materialnego w stopniu nakazującym jego uchylenie. Sąd zaznacza przy tym, iż uwzględnienie skargi nastąpiło z innych przyczyn niż podniesione w zarzutach skargi. Wojewoda rozpoznając odwołanie inwestora od decyzji Prezydenta [...] wnoszącej sprzeciw, dopuścił się szeregu błędów i naruszeń procesowych, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji jak i wydanych przez Wojewodę postanowień. Przypomnieć należy, że po wydaniu decyzji przez Prezydenta [...] wnoszącej sprzeciw, skarżący inwestor reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożył odwołanie od decyzji Prezydenta [...]. Odwołanie to zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 16 sierpnia 2018 r. Następnie Wojewoda uznając, iż pełnomocnik inwestora (przed organem I instancji) odebrał decyzję osobiście 1 sierpnia 2018 r., stwierdził, iż od decyzji przysługuje odwołanie złożone w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, zatem odwołanie zostało złożone po upływie ustawowego terminu. W tej sytuacji Wojewoda postanowieniem z [...] wrzesnia 2018 r. wydanym w oparciu o art. 134 kpa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Powyższe postanowienie zostało doręczone odwołującemu inwestorowi, chociaż odwołanie zostało złożone przez profesjonalnego pełnomocnika (d: pełnomocnictwo w aktach administracyjnych). Kolejną czynnością Wojewody było wydanie postanowienia [...] października [...] 24 wrzesnia 2018 r. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania), na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 147 oraz 149 § 1 kpa - o wznowieniu z urzędu postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem Wojewody Nr [...] z [...] wrzesnia 2018 r. Powodem wydania postanowienia były istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania postanowienia Wojewody Nr [...] z [...] wrzesnia 2018 r. Organ przyjął, iż wadliwe wyliczenie terminu, a mianowicie przyjęcie dnia 15 sierpnia 2018 r. jako ostatniego dnia do wniesienia odwołania, zamiast prawidłowo przyjęcia 16 sierpnia 2018 r. stanowi przesłankę – nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania postanowienia Wojewody Nr [...] z [...] wrzesnia 2018 r. W tym przypadku Wojewoda powołał się na art. 57 § 4 kpa. Kolejnym działaniem Wojewody wymagającym zwrócenia uwagi, było wezwanie inwestora pismem z 19 lutego 2019 r., na podstawie art. 50 § 1 kpa do uzupełnienia dokumentacji projektowej, co miało miejsce po wznowieniu postępowania. Odnotować tu należy, że pismo do uzupełnienia dokumentacji projektowej zostało skierowane do A. K. (pełnomocnika D. G. przed Prezydentem [...]), chociaż od momentu odwołania od decyzji organu I instancji, inwestor był reprezentowany przez adw. H. M. zastępowanego przez pełnomocnika substytucyjnego radcę prawnego D. P. Dokumentacja projektowa jak podniósł Wojewoda nie została uzupełniona do dnia wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu przed Wojewodą. Zaskarżona decyzja została wydana po wznowieniu z urzędu postępowania zakończonego postanowieniem Wojewody Nr [...] z [...] września 2018 r. Otóż wracając na grunt sprawy niniejszej Sąd zaznacza, że: po pierwsze postanowienie Wojewody Nr [...] z [...] września 2018 r. dotyczące stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania było wadliwe, bowiem odwołanie wniesione przez pełnomocnika inwestora adw. H. M. było w terminie. Do takich zresztą wniosków doszedł sam Wojewoda, czego skutkiem było wydanie kolejnego postanowienie Wojewody o z [...] października 2018 r. Nr [...]. Niemniej należy tu zasygnalizować, iż Wojewoda nie doręczył postanowienia Nr [...] z [...] września 2018 r. dotyczącego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania pełnomocnikowi inwestora ustanowionemu w sprawie tylko doręczył – inwestorowi, co było błędem. Również za chybione Sąd uważa wydanie postanowienia Nr [...] z [...] października 2018 r. o wznowieniu z urzędu postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem Nr [...] z [...] września 2018 r. dotyczące stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a to z tego względu, że: a) postanowienie to nie było prawomocne, b) nie było podstawy do wznowienia postępowania z urzędu. Wskazana w postanowieniu podstawa wznowienia art. 145 § 1 pkt 5 kpa nie stanowiła przesłanki wznowieniowej. Zgodnie z powołanym przepisem : "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli, pkt 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzje". Otóż w przedmiotowej sprawie organ popełnił błąd co do wznowienia postępowania i co do przesłanki wznowienia. Wadliwe wyliczenie terminu nie stanowi ani nowych okoliczności faktycznych ani nowych dowodów. Przedmiotowa podstawa dotyczy więc wyłącznie nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej lecz nieznanych organowi, który ją wydał. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie akcentuje się, że spełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa wymaga wystąpienia łącznie trzech warunków. Pierwszy to zgłoszone okoliczności faktyczne lub dowody są nowe, a zatem nie były znane organowi rozpoznającemu sprawę w postępowaniu zwykłym. Drugi warunek: nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody mają istotne znaczenie dla sprawy. Tylko na podstawie przepisu prawa materialnego możliwa jest ocena, czy nowa okoliczność faktyczna, nowy dowód dotyczy ustalenia stanu faktycznego zapisanego w tym przepisie prawa. Trzeci warunek to istnienie okoliczności faktycznej, istnienie dowodu w dniu wydania decyzji objętej żądaniem wznowienia postępowania. Spełnienie łącznie tych trzech warunków daje podstawy do stwierdzenia, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją zostało dotknięte istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego co do ustalenia stanu faktycznego, uzasadniając ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy." - teza wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2010/15. A także w wyrokach NSA: z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1961/15, a także z dnia 16 listopada 2010 r., II GSK 986/09. W okolicznościach niniejszej sprawy jednak powyższa koniunkcja nie zachodzi. Dlatego też zachodziła konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia o wznowieniu z urzędu innego postanowienia Wojewody. Końcowo Sąd zauważa, że Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję po wznowieniu postępowania (podany w podstawie prawnej art. 151 § 1 pkt 2 kpa i art. 138 § 1 pkt 1 kpa), w postępowaniu odwoławczym nie zwrócił uwagi, iż inwestor będący stroną odwołującą jest reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego adw. H. M., natomiast wezwanie do uzupełnienia dokumentacji projektowej na podstawie art. 50 § 1 kpa doręczył pełnomocnikowi działającemu przed organem I instancji Prezydentem [...] – A. K. Godzi się przypomnieć wojewodzie, iż w wyniku wznowienia postępowania organ wydaje decyzje zgodnie z art. 151 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda rozpozna odwołanie inwestora, które zostało wniesione przez pełnomocnika profesjonalnego adw. H. M. w terminie. Za przedwczesne Sąd uznaje odnoszenie się do zarzutów skargi. Konkludując Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanych przez Wojewodę postanowień oraz zaskarżonej decyzji, jako że zostały wydane z naruszeniem prawa na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit c) p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.