VII SA/Wa 1227/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości ul. [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] wydaną dnia [...] kwietnia 2014r. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2014r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w kontrolowanym w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 66 ust. 1 pkt. 3 i ust. 2 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku oficyny (część B) przy ul. [...] w [...] poprzez: 1. odkrycie fundamentów od strony elewacji, oczyszczenie mechaniczne i osuszenie ścian piwnicznych, wykonanie powłokowej izolacji pionowej ścian piwnicznych, 2. wykonanie iniekcyjne przepony izolującej poziomo wszystkie ściany piwniczne środkiem działającym w murach na zaprawie wapiennej, 3. wymianę stropów, 4. sprawdzenie szczelności podziemnej części instalacji kanalizacji sanitarnej i deszczowej, 5. "przeszycie" pękniętych ścian elewacji w sposób wskazany w "Ekspertyzie technicznej" sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego A. K. w lipcu 2013 r., wymianę zawilgoconych i skorodowanych elementów więźby dachowej, 6. wymianę pokrycia dachowego wraz z obróbkami, 7. wykonanie remontu kominów, udrożnienie niedroźnych przewodów oraz wymianę ław kominiarskich, w terminie 12 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna oraz ł 8. wymianę stolarki okiennej i drzwiowej, 9. wykonanie nowych posadzek po wymianie stropów, 10. uzupełnienie i wymianę tynków wewnętrznych, szczególnie w miejscach zagrzybienia, po wykonaniu odgrzybienia ścian i stropów, 11. wymianę instalacji sanitarnej i elektrycznej, 12. wykonanie ocieplenia budynku po uzyskaniu zgody [...] Konserwatora Zabytków, w terminie 24 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Wskazał, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte - jak wynika z zawiadomienia z dnia [...] kwietnia 2012r. w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...] ul [...] w [...] ze szczególnym uwzględnieniem lokalu nr [...]. Z treści protokołu przeprowadzonych w dniu [...] marca 2013r. oględzin wynika, iż przedstawiciel organu powiatowego stwierdził: Budynek przy ul. [...] - mieszkalny wielorodzinny składa się, z frontu i lewej oficyny. Pozostała część protokołu z przeprowadzonej czynności dotyczy tylko lokalu nr [...] Podczas przeprowadzonych oględzin nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mierna. Do protokołu załączono zdjęcia obiektu. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2012r. administrator budynku złożył do akt sprawy kserokopię protokołów okresowych kontroli: 1-rocznej z dnia [...] maja 2011r. i 5-letniej z października 2009r., książki obiektu oraz opinii kominiarskiej nr [...] z dnia [...] czerwca 2011r. wyjaśniając że od października 2009r. wykonano jedynie remont elewacji oficyny i do raźne zabezpieczenie dachu na oficynie oraz że ok. 2009r. odbył się generalny remont części frontowej budynku. Ponadto z treści złożonego oświadczenia wynika, że spółka [...] Sp. z o.o. jest współwłaścicielem w ok. 30 % (właścicielem oficyny) i wchodzi w skład Zarządu Wspólnoty. Z treści protokołu przeglądu stanu sprawności technicznej obiektu budowlanego pięcioletniego oficyny z dnia [...] października 2009r., sporządzonego przez mgr inż. J. J., wynika zły stan techniczny fundamentów podpiwniczenia, stolarki okiennej podpiwniczenia, tynków i posadzek podpiwniczenia, tynków elewacji ścian zewnętrznych (awaryjny) cokołów i gzymsów ścian zewnętrznych, tynków i powłok malarskich klatki schodowej stolarki okiennej klatki schodowej (awaryjny), stropów międzypiętrowych (poza piwnicznymi), kominów, czap kominowych, obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych] ław kominiarskich (awaryjny), anten i elementów metalowych zamontowanych do ścian dachu, zła estetyka otoczenia budynku oraz niedostateczny stolarki drzwiowej i schodów podpiwniczenia, elementów nośnych i ścian zewnętrznych, schodów, balustrad i ścian klatki schodowej, opaski, chodników, płyt betonowych. Ponadto autor opracowania wskazał iż obiekt lub jego elementy nie spełnia podstawowych wymogów pod względem bezpieczeństwa konstrukcji (z powodu pęknięcia ścian i nadproży), bezpieczeństwa pożarowego (z powodu drewnianych stropów i schodów bez ochrony ogniowej) bezpieczeństwa użytkowania (powód j.w.), warunków higieniczno-sanitarnych i zdrowotnych; (z powodu zawilgocenia ścian), uszkodzeń biologicznych (uszkodzone biologicznie drewniane stropy i deskowanie dachu), oszczędności energii (z powodu nienormowego wys. izolacyjności cieplnej ścian, ogrzewanie elektryczne i inne, nieszczelne okna), izolacyjności cieplnej (nienormowy wys. izolacyjności cieplnej ścian). Do opracowania załączony jest materiał zdjęciowy. Z treści protokołu przeglądu stanu technicznego i przydatności do użytkowania (przeglądu rocznego) z dnia [...] maja 2011r., sporządzonego przez mgr inż. B. Z. wynika, że budynek składa się z dwóch przylegających do siebie części: kamienicy i przylegającej do niej oficyny z wejściem od podwórka. Kamienica została poddana gruntownemu remontowi, jej stan techniczny należy uznać za dobry, użytkowanie jest bezpieczne i nie stwarza zagrożenia życia i zdrowia użytkowników, natomiast oficyna jest w złym stanie technicznym. W zakresie oceny stanu technicznego oficyny autor opracowania wskazuje zły stan techniczny konstrukcji dachu (zdegradowane elementy konstrukcji dachu spowodowane nieszczelnościami pokrycia), pokrycia dachu (zniszczone i niekompletne pokrycie papą z zalegającym gruzem odpadającym z kominów, uszkodzone i źle zamontowane deski ław dachowych, pokrycie porośnięte trawą, zacieki do mieszkań lokatorów i na klatce schodowej), kominów ponad dachem i przewodów kominowych (odpadający tynk z kominów, uszkodzone czapki kominowe), ścian zewnętrznych i elewacji (elewacja odnowiona z licznymi spękaniami na powierzchni wskazującymi na ciągła pracę budynku), stolarki zewnętrznej budynku w częściach wspólnych i lokalach (nieszczelne i niedomykające się okna na klatce schodowej), stolarki wewnętrznej w częściach wspólnych (stare i wypaczone drzwi), posadzki w częściach wspólnych i klatki schodowej (zniszczona drewniana podłoga), piwnicy (zawilgocone ściany piwnic). Podsumowując autor uznaje stan techniczny obiektu za dobry oraz stwierdza, że stan techniczny obiektu w trakcie kontroli nie stwarzał zagrożenia życia i zdrowia jego użytkowników. W aktach znajduje się również opinia stanu technicznego instalacji elektrycznej w budynku mieszkalnym (oficynie) przy ul. [...] w[...], sporządzona przez mgr inż. A. S. (brak jest określenia daty jej wykonania), przedłożona przy piśmie [...] Sp. z o.o. z dnia [...] lipca 2013r. Autor opracowania wskazuje, że w związku z awaryjnym stanem technicznym instalacji elektrycznej w obiekcie budowlanym (oficyna) instalacja elektryczna stanowi zagrożenie zdrowia i życia dla użytkowników oraz że opisane instalacje elektryczne nie odpowiadają obecnym przepisom i normom i powinny być wymienione na nowe, powinno się bezwzględnie wymienić i ułożyć nowe instalacje elektryczne oraz wymienić wszystkie rozdzielnie na klatce schodowej. W aktach znajduje się również ekspertyza techniczna oceny stanu technicznego budynku przy ul. [...] - oficyna, sporządzona w lipcu 2013r. przez inż. A. K. Autor opracowania wskazuje, że obecny stan techniczny obiektu pilnie wymaga remontu poprzez: - odkrycie fundamentów od strony elewacji, oczyszczenie mechaniczne i osuszenie ścian piwnicznych, wykonanie powłokowej izolacji pionowej ścian piwnicznych, - wykonanie iniekcyjne przepony izolującej poziomo wszystkie ściany piwniczne środkiem działającym w murach na zaprawie wapiennej, - wymianę stropów, - sprawdzenie szczelności podziemnej części instalacji kanalizacji sanitarnej i deszczowej, - pęknięte ściany należy "przeszyć" albo przez wykucie uszkodzonych cegieł w co trzeciej warstwie i wmontowanie w powstałe gniazda nowych cegieł ceramicznych pełnych, albo przez nawiercenie otworów o głębokości ok. 50 cm i średnicy 10-12 mm co 15-20 cm pod różnymi kątami do rys, wypełnienie otworów plastyfikowaną zaprawą cementowo-polimerową, wbicie w wykonane otwory na całą ich głębokość prętów żebrowanych o średnicy o 2 mm mniejszej od wywierconych otworów, - wymianę zawilgoconych i skorodowanych elementów więźby dachowej, - wymianę poszycia i pokrycia dachowego wraz z obróbkami blacharskimi na całej powierzchni, - wymianę stolarki okiennej i drzwiowej w 100 %, - wykonanie nowych posadzek po wymianie stropów, - uzupełnienie i wymianę tynków wewnętrznych (szczególną uwagę należy zwrócić na wymianę tynków ze śladami zagrzybienia i zastosowanie do podłoży środków chemicznych grzybobójczych). W obecnym stanie, zdaniem autora, obiekt nie spełnia wymagań obowiązujących przepisów prawa w zakresie warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed drganiami i hałasem, odpowiedniej charakterystyki energetycznej i racjonalizacji użytkowania energii. Opracowanie uzupełnione jest dokumentacją fotograficzną. W dniu [...] stycznia 2014r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził oględziny stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...] (z których został sporządzony protokół nr [...]) ustalając, że budynek mieszkalny przy ul. [...], IV kondygnacyjny, sprzed 1945r. składa się z części frontowej i jednej oficyny podłużnej przystającej do części frontowej. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną i wodno-kanalizacyjną. W budynku (części frontowa i oficyna) brak jest stałego ogrzewania, według oświadczenia administratora w części lokali oficyny mieszkańcy korzystają z butli gazowych na propan butan, zaś w części frontowej lokale są wyposażone w instalację gazową. W oficynie jest 10 mieszkań (w tym jeden pustostan), w części frontowej 13 lokali mieszkalnych i 1 użytkowy. Cześć frontowa jest w dobrym stanie technicznym, jej remont został wykonany w 2009r., w części piwnicznej występuje zawilgocenie ścian, co wymaga pilnego wykonania izolacji pionowej. Odnośnie części oficyny stwierdzono: klatka schodowa drewniana ze schodami konstrukcji betonowej, biegi wytarte, podesty zapadnięte. Ściany i strop na ostatniej kondygnacji z dużymi śladami po długotrwałych zalaniach z nieszczelnego dachu, posiadają ubytki tynków, odparzenia, zarysowania. Dach: konstrukcja więźby drewniana, widoczne ugięcie i zawilgocenie więźby, pokryty papą. Kominy: stan zły, wypadające cegły, odparzenia tynków. Lawy kominowe - stan zły - spróchniałe, przechylone, z ubytkami. Ściany zewnętrzne i elewacja - tynk naprawiany, liczne zarysowania w murach podokiennych (bez termoizolacji). Obróbki blacharskie skorodowane, nieszczelne parapety, rynny i rury spustowe. Stolarka okienna mieszana - PCV i drewniana, drewniana w złym stanie technicznym. Drzwi wejściowe konstrukcji stalowej w stanie dobrym, pozostała stolarka drzwiowa w stanie złym. Stropy w budynku drewniane, poza stropami Klaina nad piwnicami. Z treści protokołu wynika, że zagrożenie stwarzają strop między III i IV kondygnacją, dach nad częścią oficyny, gdzie dalsze zalewanie z nieszczelnego dachu może spowodować destrukcję konstrukcji, w wyniku której dach przy dużych obciążeniach śniegiem może ulec zawaleniu. Według ustaleń przedstawiciela organu powiatowego stan budynku jest zgodny z przedłożoną ekspertyzą sporządzoną w dniu [...] września 2013r., autorstwa inż. A. K. W związku z dokonaną przez tutejszy organ analizą wskazanego powyżej materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie stwierdzić należy, iż przedmiotowy budynek przy ul. [...] w [...] składa się z dwóch części frontowej i oficyny. Część frontowa jest w dobrym stanie technicznym, jednakże z ustaleń organu powiatowego wynika, że w części piwnicznej występuje zawilgocenie ścian. Część oficyny jest w nieodpowiednim stanie technicznym, co uzasadnia nałożenie na właściciela obiektu określonych obowiązków, mających na celu usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości. Po przeanalizowaniu zebranego materiału, organ odwoławczy uznał, iż w jego ocenie kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uzasadniając wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy podał, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w sprawie stanu technicznego całego budynku, przy czym nałożone obowiązki dotyczą wyłącznie części B budynku - oficyny, pomimo stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego również nieprawidłowości w części piwnicznej (części frontowej - A budynku) polegających na występowaniu zawilgocenia ścian piwniczych, co w przekonaniu organu powiatowego zawartym w protokole kontroli z dnia [...] stycznia 2014r., wymaga pilnego wykonania izolacji pionowej. Obowiązek ten nic został ujęty w skarżonej decyzji oraz brak jest wyjaśnienia przyczyny odstąpienia od jego nałożenia. Ponadto ze wskazanego powyżej materiału dowodowego wynika, iż obowiązek, wymiany stropów powinien dotyczyć wszystkich stropów oprócz stropu nad piwnicą, co nie zostało dokładnie określone. W zakresie nieprawidłowości dotyczących dachu budynku, z akt sprawy wynika, iż oprócz złego stanu samego pokrycia dachowego w złym stanie jest również część konstrukcyjna dachu, co zostało całkowicie pominięte przez organ I instancji, podobnie jak stwierdzony nieodpowiedni stan techniczny rynien i rur spustowych, których wymiana nie została w decyzji uwzględniona. W zakresie obowiązków dotyczących stolarki okiennej i drzwiowej organ powiatowy również nieprecyzyjnie określił nałożony obowiązek, ponieważ z akt sprawy wynika zasadność wymiany stolarki okiennej ale tylko drewnianej, której stan techniczny jest nieodpowiedni. Z powyższego wynika, iż częściowo stolarka okienna jest wykonana z PCV i jej stan nie został zakwestionowany. Niewiadomym jest więc czy obowiązek wymiany stolarki okiennej odnosi się do wszystkich okien czy tylko ich części. Podobne wątpliwości dotyczą stolarki drzwiowej. Z protokołu oględzin przeprowadzonych przez organ powiatowy w dniu [...] stycznia 2014r. wynika, że drzwi wejściowe są konstrukcji stalowej w stanie dobrym. Zdaniem organu obowiązek wymiany okien powinien zostać nałożony na właściciela obiektu, podobnie jak obowiązek dotyczący drzwi wejściowych do budynku (z ustaleń wynika, iż nie jest on już zasadny), natomiast zły stan drzwi wejściowych do poszczególnych lokali jest już sprawą indywidualną właścicieli tych lokali, bowiem nie należy do części wspólnych obiektu. Organ odnosząc się do obowiązku określonego w pkt. 4 decyzji, sformułowanego jako sprawdzenie szczelności podziemnej części instalacji kanalizacji sanitarnej i deszczowej podał, iż samo sprawdzenie szczelności instalacji nie stanowi usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości oraz wskazał na zaniechanie przez organ I instancji podjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy w zakresie szczelności tej instalacji. Dopiero jednoznaczne określenie czy instalacja kanalizacji sanitarnej i deszczowej jest szczelna czy nie, pozwoli na ewentualne nałożenie konkretnego obowiązku, którego wykonania usunie stwierdzoną nieprawidłowość. Podobnie organ rozpatrujący sprawę i stwierdzający zasadność nałożenia obowiązków w na podstawie art 66 ustawy Prawo budowlane nic może zobowiązać właściciela budynku do wykonania robót budowlanych, w przedmiotowej sprawie ocieplenia budynku, po uzyskaniu zgody [...] Konserwatora Zabytków. Jeżeli obiekt objęty jest ochroną konserwatorską, to na organie nadzoru budowlanego spoczywa obowiązek dokonania wszelkich niezbędnych uzgodnień, tak aby określić obowiązki w sposób, który pozwoli następnie na sprawdzenie ich wykonania, niepozostawiając jakichkolwiek wątpliwości co do sposobu czy możliwości ich wykonania. W sytuacji w/w ustaleń organ odwoławczy podał, ze wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa, poprzez orzeczenie co do istoty sprawy powodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności, ze względu na założenie obowiązków w zakresie jaki nie był brany pod uwagę przez organ I instancji (obowiązki dotyczące stanu technicznego piwnic części frontowej budynku) oraz zakres nałożonych obowiązków stanowiłby o orzeczeniu na niekorzyść strony odwołującej się, gdyż w ocenie organu odwoławczego zakres nałożonych obowiązków powinien być szerszy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości ul. [...] w [...]. Wnosząc o jej uchylenie zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o własności lokali poprzez błędną wykładnię i uznanie przez organ, że dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości, tj. [...] Sp. z o.o. nie przysługują obowiązki związane ze stanem technicznym lokali niewyodrębnionych w nieruchomości przy ul. [...] i w konsekwencji przyjęcie, że to Wspólnota Mieszkaniowa nie będąca właścicielem niewyodrębnionych lokali jest odpowiedzialna za ich stan techniczny i remont, 2. naruszenie prawu materialnego tj. art. 66 prawa budowlanego poprzez wskazanie jako adresata nakazów wynikających z w/w przepisu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości ul. [...] mimo, iż wskazana Wspólnota nie ma możliwości wykonania decyzji dotyczącej nieruchomości stanowiącej oficynę, w szczególności w zakresie wykonania zakazu użytkowania części nieruchomości stanowiącej oficynę, w sytuacji gdy lokale znajdujące się w tej części nieruchomości są wynajmowane przez właściciela tychże lokali, tj. [...] Sp. z o.o., co w konsekwencji powoduje, że pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji w zakresie wskazania jej adresata spowoduje wydanie decyzji niewykonalnej, a więc obarczonej sankcją nieważności z art. 156 § 1 pkl 5 kpa, 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 ustawy o własności lokali, poprzez uznanie przez organ, że obowiązek ponoszenia wydatków związanych z utrzymaniem lokali w należytym stanie spoczywa na Wspólnocie Mieszkaniowej, a nie na właścicielu lokali, 4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisów, jakie zostały naruszone w postępowaniu przed organem I instancji, co powoduje brak uzasadnienia wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, 5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, tj. zaniechanie wyjaśnienia stanu prawnego lokali znajdujących się w części nieruchomości stanowiącej oficynę, nieuwzględnienie wniosku skarżącego o uzupełnienie akt sprawy o umowy najmu lokali znajdujących się w oficynie, pomimo iż znaczna cześć nakazów przewidzianych przez organ nadzoru budowlanego obejmuje wynajmowane lokale, 6. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kluczowej dla sprawy kwestii, tj. na jakiej podstawie prawnej organ uznał, że Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] nic będąc właścicielem niewyodrębnionych lokali, ma być adresatem decyzji nakazującej przeprowadzenie remontu tychże lokali, w sytuacji gdy lokale te są wynajmowane przez właściciela tychże lokali, zaś Wspólnota Mieszkaniowa nie dysponuje środkami prawnymi umożliwiającymi przeprowadzenie remontu, w szczególności opróżnienie budynku oficyny. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnoszą o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą ostateczną decyzją organu administracji publicznej z punktu widzenia legalności tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. W tak ukształtowanym zakresie swojej kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana dnia [...] kwietnia 2014r. - uchylająca wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt. 3 ust. 2 Prawa budowlanego decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] lutego 2014r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawa prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 kpa zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym należy podkreślić, że użycie w treści przepisu spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (patrz; wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2013r., sygn. akt II SA/Kr 1597/12. LEX nr 1277990). Jak trafnie wskazano w piśmiennictwie brak wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 223). Bowiem dodatkowe postępowanie, o którym mowa w art. 136 kpa, organ odwoławczy wykorzystuje w tych warunkach kiedy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest w zasadzie zadowalające i kiedy wchodzi w grę tylko uzupełnienie tego postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że organ wykazał zasadnie zaistnienie przesłanek z art. 138 § 2 kpa uzasadniających wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego. Wskazane w uzasadnieniu decyzji uchybienia organu I instancji w prowadzonym postępowaniu m.in. nieobjęcie postępowaniem obu części budynku A i B (mimo że zostało ono wszczęte w stosunku do całego budynku), nieprecyzyjne określenie nałożonych obowiązków, lub też pominięcie części materiału dowodowego jakim dysponował ten organ - uzasadniają wydanie decyzji kasacyjnej. W tej sytuacji organ odwoławczy słusznie uzasadnił wydane rozstrzygnięcie podkreślając, iż wydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy powodowałoby naruszenie określonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy podkreślić, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była nie decyzja merytoryczna a decyzja formalna, a w związku z tym Sąd nie oceniał ani zasadności i zakresu nałożonych na skarżącą Wspólnotę ani też ich celowości i sposobu wykonania. Z uwagi na powyższe w ocenie Sądu zarzuty skargi nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.