VII SA/Wa 1227/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły asesor WSA Lucyna Staniszewska (spr.) Protokolant: referent stażysta Nikola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 marca 2025 r. nr 326/2025 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] z siedzibą w W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 marca 2025 r. Nr 326/2025 wydana po rozpatrzeniu odwołania Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej ,,[...] z siedzibą w [...] (dalej: ,,skarżąca’’) utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], Nr [...] z dnia [...] maja 2024 r. w przedmiocie odmowy nałożenia na inwestora obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego przy ul. [...] nr [...] w [...], w zabudowie szeregowej, do stanu zgodnego z prawem. II. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1. Skarżąca wniosła do PINB [...] o przeprowadzenie kontroli prawidłowości prowadzenia robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] [...] w [...]. Analiza akt sprawy wskazuje, na nieruchomości przy ul. [...] [...] w [...] zrealizowano rozbudowę budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej oraz jego przebudowę. Rozbudowa obiektu mająca polegać na włączeniu loggi parteru oraz tarasu poddasza do powierzchni mieszkalnej obiektu została dokonana na postawie decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2023 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej E B (dalej: ,,inwestor’’) pozwolenia na roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej zlokalizowanego na terenie działki nr ewid.[...] z obrębu [...] przy ul. [...] [...] w [...]. Z kolei, dobudowa oranżerii na poziomie przyziemia gospodarczego, podlegała zgłoszeniu przyjętemu przez organ architektoniczno-budowlany bez sprzeciwu (zaświadczenie z dnia 11 sierpnia 2023 r.). W związku z powyższym organ powiatowy uzyskał dokumenty w postaci kopii zgłoszenia z dnia 28 czerwca 2023r. dotyczącego dobudowy oranżerii na poziomie gospodarczym-przyziemia na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] [...] w [...] oraz ostatecznej decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2023 r. w przedmiocie pozwolenia na roboty budowlane polegające na rozbudowie przedmiotowego budynku. PINB [...] przeprowadził oględziny budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] [...] w [...]. Organ I instancji stwierdził, że prace przeprowadzono zgodnie z dokumentacją projektową. Przebudowa budynku polegała na dobudowaniu oranżerii od strony ogrodu. Dobudowę wykonano zgodnie z załączonym szkicem. Dokonano, jedynie docieplenia ścian bocznych uzyskując nieznaczne pogrubienie na wychodząc poza granice działki. W dniu 22 kwietnia 2024 r. organ powiatowy poinformował strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie robot budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, będącego segmentem przy ul. [...] [...] w [...]. Następnie, z dnia [...] maja 2024r. decyzją Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] odmówił nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania robot budowlanych w celu doprowadzenia rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, będącego segmentem przy ul. [...] [...] w [...], do stanu zgodnego z prawem. PINB wskazał, że celem postępowania opartego na art. 51 w/w ustawy jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektów budowlanych) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekty budowlane), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Organu I instancji. Natomiast, gdy organ nie stwierdza istnienia podstaw do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 Prawa budowlanego, tak jak w przedmiotowej sprawie, właściwą drogą zakończenia postępowania jest wydanie stosownej decyzji odmawiającej nałożenia obowiązków na inwestora. W ocenie organu nadzoru budowlanego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, będącego segmentem przy ul. [...] [...] w [...], brak jest konieczności wykonania jakichkolwiek dodatkowych robót budowlanych mających na celu ewentualne usunięcie nieprawidłowości. Nie istnieją zatem przesłanki zastosowania środków przewidzianych w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji zwrócił jednak uwagę, że taka sytuacja nie jest jednak jednoznaczna z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego i brakiem obowiązku wydania decyzji administracyjnej. Odnosząc się merytorycznie do sprawy wskazał, że ustalenia organu nadzoru budowlanego, potwierdzone załączonym do akt sprawy materiałem dowodowym, stanowią o braku podstaw do nałożenia obowiązku określonego w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Wobec powyższego, żądania dotyczące wstrzymania prac związanych z rozbudową budynku mieszkalnego i jednorodzinnego uznać należy za bezzasadne. 2. Odwołanie od w/w rozstrzygnięcia z zachowaniem ustawowego terminu wniosła a Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] z siedzibą w [...]. 3. W toku postępowania odwoławczego MWINB pismem z dnia 11 lipca 2024 r. zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa [...] Urzędu [...], celem pozyskania dokumentów dot. zgłoszenia robót budowlanych (dobudowanie oranżerii) zrealizowanych na dz. ew. [...] przy ul. [...] [...] w [...]. Ponadto, pismem z tej samej daty wystąpiono do PINB [...] z prośbą o przesłanie projektu architektoniczno-budowlanego rozbudowy przedmiotowego budynku zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] października 2023r. Organ II instancji uzyskał żądane dokumenty uzupełniając tym samym postępowanie dowodowe w sprawie. Następnie, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2024r. MWINB zlecił PINB [...] przeprowadzenie oględzin, celem ustalenia czy wykonana rozbudowa budynku przy ul. [...] [...] jest zgodna z decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2023r., a w szczególności, czy budynek ten posiada nową ścianę zewnętrzna zgodną z projektem zatwierdzonym w/w pozwoleniem na budowę, czy wykonanie oranżerii w przedmiotowym budynku jest zgodne z przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniem z dnia 28 sierpnia 2023 r. pod względem wymiarów i materiałów, z których została wykonana oraz czy powiększa ona kubaturę budynku. Następnie, pismem z dnia 10 stycznia 2025r. organ II instancji zwrócił się do PINB [...] o uzupełnienie postępowania dowodowego, do którego został zobowiązany PINB [...] poprzez dokonanie dokładnego opisu konstrukcji i materiałów, z których została wykonana oranżeria, jednoznaczne ustalenie, czy pomiędzy oranżerią, a pomieszczeniem w poziomie przyziemia budynku istnieje ściana zewnętrzna wraz z otworami okiennymi i otworem drzwiowym oraz sporządzenie szkicu sytuacyjnego, na okoliczność ustaleń dokonanych. W związku z powyższym PINB [...]w dniu [...] lutego 2025 r. dokonał kolejnych oględzin obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Organ I instancji ustalił, iż: "Oranżeria ma konstrukcję drewnianą z krawędziaków o przekroju 10 x 10 cm ocieploną od zewnątrz styropianem grubości 12 cm, od wewnątrz wełną mineralną. Z zewnątrz ściana oranżerii jest otynkowana metodą lekką mokrą. Konstrukcja i wymiary okien oraz drzwi oranżerii są zgodne ze zgłoszeniem z dnia 28 czerwca 2023 zamiaru wykonania robót budowlanych. Od wewnątrz ściana oranżerii jest wykończona płytą g-k. Pomiędzy oranżerią a pomieszczeniem w poziomie przyziemia budynku istnieje oryginalna ściana zewnętrzna budynku z trzema oknami i drzwiami wyjściowymi. (...). Głębokość oranżerii w świetle pomiędzy ścianą zewnętrzną budynku a wewnętrznym licem ściany oranżerii wynosi 128 cm. (...)". Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 marca 2025 r. Nr 326/2025 utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2024 r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że mając na uwadze ustalenia poczynione przez uprawnionych pracowników organu powiatowego przeprowadzających czynności dowodowe w toku postępowania odwoławczego, w ocenie organu wojewódzkiego nie zachodzą dalsze wątpliwości dotyczące zgodności wykonywania robót budowlanych polegających na dobudowie oranżerii ze zgłoszeniem dokonanym przez inwestora. Z protokołów oględzin przeprowadzonych dwukrotnie w czasie postępowania drugoinstancyjnego wynika, iż oranżeria posiada wymiary zgodne z wskazanymi w załącznikach do zgłoszenia, pomiędzy oranżerią a pomieszczeniem w poziomie przyziemia istnieje oryginalna ściana zewnętrzna budynku. Wobec powyższego, oranżeria jako legalna dobudowa nie powiększa kubatury obiektu. Ponadto, wykonanie i konstrukcja oranżerii jest zgodna z opisem zawartym w zgłoszeniu, została bowiem wykonana z elementów drewnianych, a następnie dodatkowo ocieplona. Ustalenia poczynione podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 6 listopada 2024 r. wskazują, także iż rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] [...] w [...] została również wykonana zgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2023r. Jedyną zmianą jest przedłużenie lukarny o ok. 70 cm, czyli mniej niż wskazano w projekcie budowlanym, co stanowi nieistotne odstąpienie. W świetle powyższego, w ocenie organu II instancji, należało stwierdzić, iż nie wystąpiła żadna z przesłanek wskazująca na konieczność nałożenia robót budowlanych w ramach nadzoru budowlanego. W świetle ustaleń faktycznych poczynionych w toku oględzin ustalono, iż roboty budowlane zostały wykonane w sposób zgodny z projektem budowlanym oraz zgodnie ze zgłoszeniem. W sytuacji braku podstaw do nałożenia jakichkolwiek obowiązków, organ winien wydać decyzję umarzającą postępowanie, bądź też odstępującą od nałożenia obowiązków. III. 1. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od ww. decyzji wywiodła skarżąca, kwestionując ją w całości. Zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. § 12 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 5 ; § 13 ust. 1 - rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c- ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane; 3) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi rozwinęła zarzuty zwracając szczególną uwagę na to, że realizacja tzw. oranżerii (na zgłoszenie) miała faktycznie na celu dokonanie bez stosownego pozwolenia rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] [...], stanowiącego dom jednorodzinny w zabudowie szeregowej (tzw. segment), co istotnie wpływa na warunki życia i korzystania z sąsiednich budynków mieszkalnych; oranżeria nie stanowi obiektu "dobudowanego" - jest zaś częścią istniejącego budynku, trwale związana z budynkiem mieszkalnym i stanowi jego oczywistą rozbudowę, która została dokonana wzdłuż granic działki, niezgodnie z prawem bowiem na zgłoszenie a nie uzyskawszy pozwolenie na rozbudowę, nowo postawione pełne ściany budynku przy ul. [...] [...] (strona północna oraz południowa) zostały wysunięte względem stanu poprzedniego o ok. 1 m, powodując tym samym również przysłonienie okien budynków sąsiednich; ściany, o których wyżej, są usytuowane mniej niż 15 cm od granic działki (I), a więc nie zostały dochowane wymagane odległości od granicy przy usytuowaniu budynku; wbrew twierdzeniom osoby przeprowadzającej kontrolę, postawione ściany oczywiście nie są zgodne z projektem i jedynie "nieznacznie pogrubione", lecz mają grubość ok. 25 cm i zostały wzniesione niemal w granicy nieruchomości, co zostało dwukrotnie przez Organ pominięte; w protokołach kontroli zupełnie pominięto fakt wzniesienia ścian praktycznie w granicy działki oraz innych zarzutów zgłaszanych przez Spółdzielnię w kolejnych pismach; również w treści obu decyzji próżno szukać odniesienia się do stawianych zarzutów. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. 2. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, częściowo z przyczyn w niej wskazanych. 2. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 t.j. z późn. zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa) oraz z naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na jej wynik. 3. Zasadniczym powodem utrzymania w mocy decyzji odmawiającej wydania doprowadzenia rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego była zgodność realizacji rozbudowy z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2023 r. oraz wykonanie oranżerii zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 28 czerwca 2023 r. przyjętym przez organ architektoniczno-budowlany. Chociaż organ II instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. to jednak dokonał wyłącznie oceny, czy doszło do powiększenia kubatury budynku oraz czy konstrukcja, wymiary oraz materiały użyte do wykonania oranżerii są zgodne ze zgłoszeniem. Tymczasem, organ II instancji pominął konieczność oceny, czy ściany oranżerii realizowane w oparciu o zgłoszenie nie naruszają przepisów technicznych, zwłaszcza w zakresie odległości od granic działki. Organ II instancji nie dokonał analizy zarzutu skarżących, iż ściany budynku przy ul. [...] [...] (strona północna oraz południowa) zostały wysunięte względem stanu poprzedniego o ok. 1 m co powoduje, ze są usytuowane mniej niż 15 cm od granic działki. W przypadku realizacji inwestycji w oparciu o zgłoszenie i przy braku wniesienia sprzeciwu organ nadzoru budowlanego jest obowiązany nie tylko do zbadania zgodności realizacji obiektu z rysunkiem dołączonym do zgłoszenia lecz także do analizy, czy realizacja obiektu nie nastąpiła w sposób istotnie odbiegający od norm zawartych w przepisach. Do tego obliguje organ nadzoru budowlanego, norma z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. stanowiąca, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. A zatem organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany nie tylko do analizy, czy roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę czy zgłoszeniu ale także czy realizują normy przepisów prawa budowlanego, w niniejszej sprawie zwłaszcza normy § 12 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 5 ; § 13 ust. 1 - rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022, poz. 1225, dalej: ,, rozp. ws. warunków technicznych’’). Tymczasem organ wojewódzki, pomimo zgłaszania przez skarżącą nieprawidłowości w zakresie odległości oranżerii od granicy z działką sąsiednią nie dokonał analizy realizacji normy z § 12 ust. 1, 3, 4, 5 oraz § 13 ust. 1 rozp. ws. warunków technicznych. MWIN skoncentrował się na ocenie, czy dany obiekt jest oranżerią, czy ze względu na swoją konstrukcję spełnia inny charakter i powiększa kubaturę budynku. 5. Należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ odwoławczy pominęły zarzuty odwołania i nie były wystarczające, pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego uzupełniającego z art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy nie ocenił zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie dokonał subsumpcji do norm prawa materialnego określającego wymogi prawne sytuowania obiektów budowlanych. W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. W rozpoznawanej sprawie MWINB naruszył wskazane reguły postępowania. Organ zebrały cały materiał dowodowy, jednak nie rozważyły go należycie i nie poddał ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi m.in. z przepisów art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Pomieszczenie oranżerii posiada ściany ocieplone styropianem zbliżone do granicy działki co przemawia za koniecznością skonfrontowania usytuowania oranżerii z wymogami wynikającymi z przepisów § 12, § 207 i ewentualnie innych przepisów rozp. ws. warunków tech., w celu oceny jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Ocena taka będzie obowiązkiem organu odwoławczego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że organ wziął ten aspekt pod uwagę. Daje to podstawę do stwierdzenia naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wszystkich elementów wymaganych powyższym przepisem. 6. Wskazane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. spowodowały uchylenie zaskarżonej decyzji. 7. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy MWINB wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. 8. O zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. Na koszty te składają się: uiszczony wpis sądowy od skargi (500 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz połowa wynagrodzenia reprezentującego skarżącego pełnomocnika (480 zł), ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).