VII SA/Wa 1228/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. J. i M. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. R. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 (trzysta siedem złotych pięćdziesiąt groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 57,50 (pięćdziesiąt siedem złotych i pięćdziesiąt groszy). Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB), działając w oparciu o art. 138 § i pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 , poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa) w związku z art. 144 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane – t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. (dalej: Prawo budowlane) po rozpatrzeniu zażalenia M. i M. J. na postanowienie PINB W. z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...], nakładające na M. i M. J. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 146.904,68 zł (słownie: sto czterdzieści sześć tysięcy dziewięćset cztery złote sześćdziesiąt osiem groszy) za niedopełnienie obowiązku wynikającego z decyzji PINB W. z dnia [...] maja 2009r., Nr [...] nakazującej M. i M. J. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 13,0 m x 14,20 m wybudowanego na działce nr ew. [...] we wsi K., gm. S. bez pozwolenia na budowę -utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt administracyjnych wynika, że w niniejszej sprawie PINB [...] działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z ww. decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego. W związku z powyższym w dniu [...] września 2010 r. do M. i M. J. zostało skierowane upomnienie, wzywające do wykonania w/w obowiązku, które zostało doręczone w dniu 13 września 2010 r. Następnie w dniu [...] stycznia 2011 r. PINB [...] wystawił tytuł wykonawczy Nr [...], który został doręczony zobowiązanym w dniu 18 stycznia 2011 r. wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne. W związku z dalszym uchylaniem się zobowiązanych od wykonania egzekwowanego obowiązku postanowieniem z dnia [...] marca 2011r. Nr [...] PINB W. nałożył na M. i M. J. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 146.904,68 zł (słownie: sto czterdzieści sześć tysięcy dziewięćset cztery złote sześćdziesiąt osiem groszy). Rozpatrując zażalenie M. i M. J. na powyższe postanowienie [...]WINB uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził przedmiotowe postępowanie egzekucyjne, a wydanie przez organ I instancji postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne. Organ podniósł, że organ egzekucyjny wydając objęte zażaleniem postanowienie Nr [...] zastosował się do dyspozycji art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zwrócił jednocześnie uwagę, że kwotę grzywny w celu przymuszenia nałożono w oparciu o art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a jej wysokość została wyliczona zgodnie z ze wskazaniami tegoż przepisu. W odpowiedzi na argumentację zawartą w zażaleniu organ podkreślił, że niedyspozycja finansowa zobowiązanego nie stanowi przesłanki do uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Wskazał, że według orzecznictwa sądowo - administracyjnego organ egzekucyjny nie ma obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego (wyrok NSA z dnia 16.02.2005r., sygn. akt: OSK 1148/04). Ponadto zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 08.02.2006r., sygn. akt: II OSK 509/05, niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Jednocześnie [...]WINB wskazał, że zgodnie z art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nie uiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ponadto według art. 126 ww. ustawy na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości. Powyższe postanowienie [...]WINB z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] zostało zaskarżone przez M. i M. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zwrócili uwagę na bardzo trudną sytuację życiową związaną m. in. z chorobą jedynego syna oraz niskim dochodem rodziny, który stanowi obecnie jedynie emerytura jednego z małżonków wynosząca ok. 1000 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z obowiązującym prawem. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że decyzją PINB W. z dnia [...] maja 2009r., Nr [...] nakazano M. i M. J. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 13,0 m x 14,20 m wybudowanego na działce nr ew. [...] we wsi K., gm. S. bez pozwolenia na budowę. Bezsporne jest, że przedmiotowa decyzja ma charakter ostateczny i podlega wykonaniu. W świetle akt administracyjnych nie ulega także wątpliwości, że objęty decyzją obowiązek polegający na rozbiórce samowolnie wybudowanego obiektu nie został przez skarżących wykonany. Powyższe okoliczności nie tylko uprawniały, ale zobowiązywały PINB W. do wszczęcia odpowiedniego postępowania egzekucyjnego. W tym celu organ wystosował odpowiednie upomnienie (doręczone stronom w dniu 13 września 2010 r.) oraz doręczył tytuł wykonawczy Nr [...](w dniu 18 stycznia 2011 r.) wszczynając tym samym skutecznie postępowanie egzekucyjne. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego umożliwiło PINB W. – jako organowi egzekucyjnemu – podjęcie dalszych czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji tego organu z dnia [...] maja 2009r., Nr [...]. W związku z powyższym należy uznać, że PINB W. miał podstawy do nałożenia na M. i M. J. grzywny w celu przymuszenia Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 ww. ustawy). W niniejszej sprawie niecelowe było zastosowanie innego środka egzekucyjnego w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji, zaś sam wybór zastosowanego środka był – w ocenie Sądu najmniej dolegliwy dla strony zobowiązanej. Należy bowiem zauważyć, że w przypadku zastosowania przez organ egzekucyjny środka przewidzianego w art. 127 tj. wykonania zastępczego takie działanie należałoby uznać za przedwczesne, a ponadto mogłoby zostać uznane za bardziej dolegliwe dla strony. Przede wszystkim należy zauważyć, że z przepisu art. 122 § 2 pkt 2 wynika jednoznacznie, że co do zasady organ egzekucyjny powinien w pierwszej kolejności nałożyć na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia, a dopiero w razie niewykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego powinno zostać orzeczone wykonanie zastępcze. Należy w tym miejscu również podkreślić, że wykonanie zastępcze za osobę zobowiązaną odbywa się na koszt oraz niebezpieczeństwo tej osoby. Oznacza to zatem, że zobowiązany z jednej strony traci kontrolę nad prawidłowością wykonania obowiązku (w tym przypadku rozbiórki), a z drugiej zaś strony ponosi wszystkie koszty wynikające z kosztorysu przedstawionego przez podmiot realizujący zastępczo obowiązek oraz ryzyko skutków wykonania obowiązku wobec osób trzecich, z ewentualnymi roszczeniami cywilnoprawnymi włącznie (np. na skutek wyrządzenia szkody z powodu wadliwie przeprowadzonej rozbiórki). Z drugiej strony – jak słusznie zauważył organ – w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), a ponadto n wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia (art. 126 ww. ustawy). W rezultacie należy przyjąć, że kwota grzywny w celu przymuszenia, nominalnie bardzo wysoka i trudna do uiszczenia, stanowi jedynie środek przymuszający do realizacji celu w postaci wykonania obowiązku rozbiórki. Wykonanie zatem obowiązku określonego w decyzji ostatecznej powoduje bezprzedmiotowość uiszczania grzywny w związku ze skutecznym zakończeniem postępowania egzekucyjnego. Nawiązując do wysokości grzywny należy stwierdzić, że wynika ona wprost z treści przepisu art. 121 § 5 w zw. z art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym wysokość grzywny w sprawach dotyczących obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Organ dokonał prawidłowych obliczeń w oparciu o ww. regułę ustawową nie mogąc jednocześnie skorzystać z jakiegokolwiek swobody orzekania. Odpowiadając na argumenty zawarte w skardze należy zauważyć, że pozostają one bez wpływu na legalność czynności podjętych przez organy i prawidłowość zaskarżonego postanowienia. Należy bowiem podnieść, ze obowiązujące przepisy nie uzależniają zastosowania określonego środka egzekucyjnego w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z przepisów prawa materialnego od sytuacji materialnej zobowiązanego. Jednocześnie, jak Sąd wskazał wyżej, organ zastosował środek celowy i mniej dolegliwy, a wykonanie obowiązku spowoduje, że adresaci obowiązku nie będą już zobowiązani do uiszczenia grzywny. Dodatkowo Sąd badając z urzędu zaskarżoną decyzję pod kątem wystąpienia ewentualnych innych uchybień nie dostrzegł naruszeń prawa materialnego lub przepisów postępowania, które stanowiłyby podstawę do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Kontrolowane postępowanie administracyjne zostało – w ocenie Sądu – przeprowadzone prawidłowo i z zachowaniem obowiązujących reguł określonych w kpa, zaś uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ppsa należało orzec jak w sentencji wyroku.