VII SA/Wa 1232/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2011 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2011r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczeń stwierdzających samodzielność lokali mieszkalnych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] marca 2011r. ([...]), na podstawie art. 127 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071, ze zm.), dalej k.p.a., i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. 2001 r. Nr 79 poz. 856), art. 2 ust. 1, 2, 3, 5 i 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz.U. 2000 r. Nr 80 poz. 903), po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] listopada 2010r. ([...]) odmawiające wydania zaświadczeń stwierdzających samodzielność lokali mieszkalnych w budynku przy ul. B. w W. Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy podnosząc, że wnioskodawca domagał się wydania ww. zaświadczeń załączając kopie rysunków nie podpisane oryginalnie i nie potwierdzone za zgodność z oryginałem, z których wynika, że wymiary pomieszczeń naniesiono w stanie surowym a więc niezgodnie z regułami dot. wykonywania projektu budowlanego, sporządzone przez geodetę. Organ I instancji powołał art. 2 pkt 6 ustawy o własności lokali wskazując, że do ww. wniosku należy załączyć dokumentację powykonawczą, wykonaną zgodnie z przepisami prawa budowlanego, a więc sporządzoną w stanie wykończonym przez osobę z uprawnieniami do projektowania. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 10 lipca 2003r. ze zm.) dokumentacja winna być podpisana oryginalnie. Zgodnie z k.p.a. można dopuścić kopie potwierdzone za zgodność z oryginałem. W ocenie organu I instancji różnica powierzchni mieszkania między pomiarem w stanie surowym i wykończonym wynosi od 1-3 m2. Przyjęcie powierzchni w stanie surowym powoduje więc zawyżenie ceny mieszkania na korzyść Spółdzielni. Przystępując do merytorycznej oceny organ odwoławczy powołał art. 217 § 2 k.p.a. wyjaśniając, że przewiduje on dwie odrębne sytuacje, wydawania zaświadczeń tj.: jeśli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. ) oraz kiedy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.), to równocześnie ustawa, w której go zamieszczono normuje postępowanie poprzedzające wydanie zaświadczenia, w tym rodzaje dokumentów niezbędnych do jego wydania. Takim przepisem jest art. 2 ustawy o własności lokali. W ust. 5 i 6 tego artykułu określono sposób dokumentowania samodzielności lokali, przez wskazanie, że lokale z pomieszczeniami przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym - także na wyrysie z operatu ewidencyjnego. Dokumenty te stanowią załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu (art. 2 ust. 5 ). Natomiast w razie braku dokumentacji technicznej budynku, zaznaczeń, o których mowa w ust. 5, dokonuje się, zgodnie z przepisami prawa budowlanego (art. 2 ust. 6). Zgodnie z art. 2 ust. 3 ww. ustawy spełnienie wymagań z art. 2 ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Oceny, czy dany lokal jest samodzielny, w rozumieniu ww. ustawy, organ dokonuje więc w oparciu o dokumentację techniczną budynku, a w razie jej braku, zgodnie z prawem budowlanym. Na poparcie swego stanowiska organ powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2009r. I OPS 2/09. Stwierdził następnie, że ust. 5 art. 2 ustawy o własności lokali odsyła do art. 3 pkt 13 i 14 Prawa budowlanego i ww. rozporządzenia z 3 lipca 2003 r. Zatem z naruszeniem powyższych przepisów wnioskodawca załączył jedynie kserokopie rzutów poszczególnych kondygnacji budynku, która nie jest dokumentem w rozumieniu k.p.a. Organ II instancji dodał, że stwierdzenie samodzielności lokalu zależne jest od spełnia wymogów z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali i tylko w takim zakresie przeprowadza się postępowanie wyjaśniające. Różnice w pomiarze powierzchni mieszkania w stanie surowym i wykończonym nie mogą być więc podnoszone na gruncie art. 2 ust. 2 ww. ustawy. Skargę na to postanowienie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" i wnosząc o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach zarzuciła naruszenie: prawa materialnego - art. 2 ust. 2 oraz 2 ust. 5-6 ustawy o własności lokali poprzez nieuzasadnione żądanie przedstawienia dokumentacji powykonawczej oraz prawa procesowego tj. art. 64 § 2 k.p.a., art. 217 i 218 k.p.a. poprzez brak wezwania skarżącej do uzupełnienia występujących w ocenie organu braków wniosku, polegających na załączeniu dokumentów w kserokopiach. Organ dopiero po 6 miesiącach wydał postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia. Zdaniem skarżącej, organ zobowiązany jest do wydania zaświadczenia w sytuacji opisanej w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Podstawą żądania wydania zaświadczenia jest art. 2 ustawy o własności lokali. Zaświadczenie ma urzędowo potwierdzić, że wybudowane lokale są samodzielne. Organ nie powinien więc badać różnic powierzchni mieszkania w stanie surowym i wykończonym. Nadto, art. 2 ust. 5 ww. ustawy wskazuje, że lokale co do których złożono wniosek o samodzielność należy zaznaczyć na rzucie odpowiednich kondygnacji. Skarżąca dołączyła do wniosku ww. dokumenty. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 6 ww. ustawy, w razie braku dokumentacji technicznej, zaznaczeń dokonuje się zgodnie z wymogami prawa budowlanego. Organ może zatem żądać dokumentacji powykonawczej tylko wówczas, gdy nie ma rzutów kondygnacji. Spółdzielnia przedstawiła jednakże rzuty kondygnacji z zaznaczonymi lokalami, więc żądanie dokumentacji powykonawczej było nieuprawnione. W ocenie skarżącej, żądanie dokumentacji z podpisem osoby z uprawnieniami do projektowania również nie wynika z przepisów prawa, takich podstaw nie daje art. 2 ust. 6 ww. ustawy jak i ustawa nie precyzuje, czy rzuty lokali mają być podpisane przez taką osobę, ani jakie dokumenty należy złożyć, aby uzyskać zaświadczenie o samodzielności lokali. Organ nie podał precyzyjnie takiego przepisu. Wnioskujący ma przedstawić takie dokumenty, z których wynika, że lokale są samodzielne i przeznaczone na pobyt ludzi. W tym zakresie w zupełności wystarczające jest przedstawienie rzutów lokali z kondygnacjami i nie ma potrzeby przedstawiania dokumentacji podwykonawczej. Podobnie żądanie złożenia dokumentacji w oryginale bądź w odpisie także nie wynika z przepisów prawa w zakresie dot. wydania zaświadczeń o samodzielności. Ponadto, uznając hipotetycznie, iż stanowisko organu jest prawidłowe, to w pierwszej kolejności organ powinien wezwać skarżącą do uzupełnienia braków formalnych poprzez złożenie dokumentacji w oryginale (bądź odpisie), czego nie wypełnił. Organ działa na podstawie przepisów prawa, a nie na podstawie doniesień medialnych bądź wypowiedzi fachowców w prasie. Tym samym niedopuszczalna jest argumentacja organu co do problemu wydana zaświadczenia o samodzielności lokali z przyjęciem stanu surowego na podstawie "środków masowego przekazu i opinii fachowców". Jedynym "fachowcem" dla organu może być biegły powołany przez organ zgodnie z przepisami kpa. Spółdzielnia czekała 6 miesięcy na wydanie postanowienia, mimo że zaświadczenie wydaje się niezwłocznie, nie później niż w ciągu 7 dni. Dopiero skarga spowodowała, że w listopadzie 2010 r. organ zajął się sprawą. Ponadto, organ zobowiązany był do szerszego zajęcia stanowiska na argumentację skarżącej, tym bardziej że skarżąca oparła swą argumentację na orzeczeniu SKO z W., nr [...] z [...] lipca 2008 r. Tak prowadzone postępowanie prowadzone jest ewidentnie z pogwałceniem art. 8 kpa. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Badając legalność zaskarżonego postanowienia pod względem ww. kryteriów Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie. Poddanym kontroli Sądu postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] odmawiające wydania zaświadczeń stwierdzających samodzielność lokali mieszkalnych w budynku przy ul. B. w W. W związku z powyższym na wstępie przypomnieć trzeba, że przesłanki niezbędne do wyodrębnienia samodzielności lokalu określa art. 2 ust. 2 ww. ustawy, które zgodnie z treścią ust. 3 tego przepisu stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Wyodrębnienie samodzielności lokalu, inaczej niż wskazuje art. 218 § 1 k.p.a., opiera się na określeniu stanu lokalu nie na podstawie materiałów znajdujących się w posiadaniu organu, tylko dokumentacji złożonej przez ubiegającego się o wydanie takiego zaświadczenia. Obowiązek posługiwania się dokumentacją techniczną budynku nałożony został zatem na podmioty zainteresowane, nie jest on natomiast skierowany do organu wydającego żądane zaświadczenie. Należy mieć przy tym na uwadze, że art. 217 § 2 k.p.a. przewiduje dwie odrębne sytuacje, w których wydaje się zaświadczenie. Pierwszą z nich jest urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, gdy wymaga tego przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). Druga dotyczy wydania zaświadczenia osobie, która ze względu na swój interes prawny domaga się urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego dotyczy pierwszej z opisanych sytuacji w związku z treścią art. 2 ustawy o własności lokali. Przepis ten w ust. 5 i 6 określa również sposób dokumentowania samodzielności lokali mieszkalnych, wskazując że lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym - także na wyrysie z operatu ewidencyjnego. Natomiast w braku dokumentacji technicznej budynku zaznaczeń, o których mowa w ust. 5, dokonuje się, zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego. Nadto, art. 218 § 2 k.p.a. daje organowi możliwość - przed wydaniem zaświadczenia - przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie. Dodać przy tym trzeba, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń ma charakter administracyjny ze względu na rodzaj prowadzących je organów, a także z uwagi na to, że czynności materialno-techniczne stanowią jedną z prawnych form działania administracji publicznej mających cechy władcze. Nie jest jednak postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. (patrz: Janusz Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 16). Tym niemniej utrwalony jest w orzecznictwie pogląd, że w sprawach nieuregulowanych w przepisach Działu VII k.p.a. odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy o ogólnym postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza zasady ogólne k.p.a. (patrz: postanowienie SN z dnia 26 marca 1997 r., III RN 9/97, OSNAP 1997/20/395; Zbigniew R. Kmiecik "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/62; Lidia Klat-Wertelecka "Zaświadczenie w prawie administracyjnym", Centrum Doradztwa i Informacji DIFIN, Warszawa 2001, s. 19). W związku z powyższym, jako prawidłowe należało ocenić stanowisko organu II instancji, tak w zakresie braku zastosowania ust. 6 art. 2 ustawy własności lokali w niniejszej sprawie, skoro zainteresowany znajdował się w posiadaniu dokumentacji technicznej budynku, jak i konieczności poświadczenia za zgodność kserokopii załączonych rzutów poszczególnych kondygnacji budynku. Zgodnie bowiem z art. 76 a § 2 k.p.a. zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie wskazuje się, że status dokumentów mają jedynie oryginały (uchwała SN z dnia 29 marca 1994 r., III CZP 37/94, OSNC 1994, nr 11, poz. 206). Oznacza to, że niepoświadczone kserokopie dokumentów w zdecydowanej większości nie mogą stanowić dowodu na to, co jest w nich zapisane. Tym niemniej, skoro zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie, a zgodnie z zasadami ogólnymi wymienionymi w art. 7 , 8 i 9 k.p.a. które - w świetle przedstawionej wyżej argumentacji - winny być stosowane odpowiednio w postępowaniu dotyczącym wydawania zaświadczeń, to organ winien wezwać skarżącą Spółdzielnię do przedstawienia dokumentacji poświadczonej zgodnie z treścią art. 76 a § 2 k.p.a., a dopiero w sytuacji jej nie przedstawienia odmówić wydania zaświadczenia. Oceniając stwierdzone uchybienie jako mające istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w punkcie I i II sentencji.