VII SA/Wa 1237/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2006 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. G. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2006 r nr [...] na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 150 § 1, art.145 § 1 pkt 4 i art. 146 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) stwierdził, że ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...].12.2001 r. Nr [...] znak: [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], na przywrócenie retencji powodziowej na zbiorniku wodnym [...], została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 kpa i odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...] znak: [...], ponieważ w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku W. G. z dnia [...] listopada 2005 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...] wyżej opisaną, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...], w trybie art. 150 § 1 i art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wznowił postępowanie w sprawie zakończonej tą decyzją . Stosownie do treści art. 145 § 1 kpa, wznowienie postępowania może nastąpić tylko w sprawach administracyjnych zakończonych decyzją ostateczną. W rozpatrywanej sprawie decyzja Wojewody [...] z dnia v grudnia 2001 r. Nr [...] znak: [...] posiada przymiot "ostateczności" bowiem w ustawowym terminie strony postępowania nie odwołały się od tej decyzji. Wobec faktu, iż decyzja Wojewody [...] Nr [...] nie była zaskarżona, Wojewoda [...], jako organ I instancji, jest organem właściwym do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Wojewoda [...] podniósł, że W. G. wskazał we wniosku o wznowienie postępowania, że zapora ziemna służąca do piętrzenia wody na stopniu wodnym w km 31+000 rzeki [...], usypana przed jazem nr 2 będącym jego własnością została wybudowana bez dokumentacji, bez pozwolenia wodnoprawnego i bez pozwolenia na budowę. Stan ten uniemożliwia wnioskodawcy gospodarcze korzystanie z jazu nr 2 poprzez piętrzenie wody i pobieranie jej do celów energetycznych. Organ I instancji stwierdził, że W. G. wylegitymował się dokumentami potwierdzającymi jego i jego żony,M. G., tytuł prawny do nieruchomości: zawiadomieniem z dnia 13 lutego 2001 r. Sądu Rejonowego - Wydział Ksiąg Wieczystych w [...] oraz zawiadomieniem tego samego Sądu z dnia 30 października 2000 r. o urządzeniu księgi wieczystej KW nr [...]. Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 prawa budowlanego, grobla ziemna zaprojektowana na zbiorniku wodnym [...] przy granicy działki nr [...]i w sąsiedztwie jazu Nr 2, jest obiektem budowlanym będącym budowlą hydrotechniczną, na budowę której wymagane jest uzyskanie decyzji w trybie art. 28 ustawy Prawo budowlane . Organ I instancji przywołał przepis art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.), który stanowi, iż budownictwo wodne polega na wykonywaniu oraz utrzymywaniu urządzeń wodnych. Zgodnie z ust. 2 art. 62 w/w ustawy, przepisy art. 63-66 nie naruszają przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Przepis art. 64 prawa wodnego stanowi, iż utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Natomiast zgodnie z art. 67 prawa wodnego, regulacja koryt cieków naturalnych, zwana dalej "regulacją wód", służy poprawie warunków korzystania z wód i ochronie przeciwpowodziowej. Zdaniem Wojewody [...] przywrócenie retencji na zbiorniku [...] jak w ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę jest zgodne z powyższymi przepisami. Wykonany w sierpniu 2001 r., "Raport oddziaływania na środowisko", nie wskazuje, iż wystąpi oddziaływanie projektowanych robót remontowych zbiornika na dobra kultury i dobra materialne, bowiem zakres robót ograniczony został do istniejącej czaszy zbiornika, zaś wbudowanie namułów - do terenów zabagnionych. Organ I instancji powołał się na pismo Burmistrz Gminy i Miasta [...], z dnia [...] sierpnia 2001 r., znak: [...], w którym określono, że inwestycja "Przywrócenie retencji na zbiorniku wodnym [...]" w dolinie rzeki [...] na terenie gminy [...], pow. [...], jest zgodna z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Wojewoda [...] wskazał, że inwestor uzyskał także decyzję Burmistrza Gminy i Miasta w [...], z dnia [...].03.2001 r., Nr [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na odbudowie zbiornika wodnego "[...]" w celu przywrócenia retencji powodziowej. Organ I instancji podniósł ponadto, że w piśmie z dnia [...] września 2001 r., znak: [...], Starosta [...] wyjaśnił inwestorowi, iż zakres robót przewidzianych w związku z zamiarem przywrócenia retencji na w/w zbiorniku wodnym, nie uzasadnia wydania pozwolenia wodnoprawnego, gdyż pozwolenie takie będzie wymagane dopiero po wykonaniu prac odmuleniowych i przed powtórnym napełnieniem. Wojewoda [...] wskazał, że w projekcie budowlanym będącym integralną częścią decyzji nr [...] dnia [...] grudnia 2001 r., na str. 27 opisu technicznego, w pkt 5.2 "Wlot na jaz Nr 2", zawarto zapis :"Aby osiągnąć poziom NPP. na zbiorniku konieczne jest podpiętrzenie wody na istniejącym jazie Nr 2 na kanale. Jaz i kanał na odcinku od zbiornika do końca Zakładów [...] są własnością prywatną. W chwili obecnej stan techniczny jazu uniemożliwia piętrzenie wody i konieczny jest jego remont Jeżeli do czasu napełnienia zbiornika, jaz Nr 2 nie zostanie wyremontowany, należy wykonać groblę ziemną na wlocie do kanału, na gruntach Skarbu Państwa o parametrach b=l m, n=l:l,5 wysokości, 0,5 m nad lustro wody przy NPP". Na rysunku nr 1 projektant usytuował groblę w zbiorniku wodnym w sąsiedztwie działki nr [...], z adnotacją: "W przypadku stwierdzenia niesprawności jazu przy małej el. wodnej wykonać groblę ziemną odcinającą dopływ wody do kanału M.EL. w granicach działki zbiornika. Wojewoda [...] wskazał, że przy badaniu materiału dowodowego we wznowionym postępowaniu, miał na względzie zarówno interes właściciela działki nr [...], jak również słuszny interes społeczny wynikający z konieczności wykonania projektu budowlanego przywrócenia retencji powodziowej na zbiorniku wodnym [...]. W wyniku rozpoznania sprawy organ prowadzący postępowanie wznowieniowe doszedł do wniosku, iż wobec istnienia na działce nr [...] jazu Nr 2 związanego bezpośrednio ze zbiornikiem wodnym [...], nieużytkowanego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...], wybudowanie grobli na zbiorniku przed jazem Nr 2 celem osiągnięcia normalnego poziomu piętrzenia (NPP) na jazie Nr 1, było konieczne. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wobec faktu, iż ten jaz i kanał na odcinku od zbiornika do końca Zakładów [...] są własnością prywatną, nastąpi oddziaływanie na działkę nr [...], jako położoną niżej niż lustro wody w zbiorniku wodnym. Oznacza to, że wydanie decyzji Nr [...] z dnia [...].12.2001 r. bez uwzględnienia w postępowaniu objętym powyższą decyzją interesów właścicieli działki nr [...] spowodowało, iż zasadne było twierdzenie wnioskodawcy, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Zdaniem Wojewody [...] pomimo twierdzenia wnioskodawcy, iż grobla na zbiorniku wodnym nie była objęta pozwoleniem na budowę, należy uznać ten zarzut za bezzasadny bowiem budowa grobli wchodziła w skład projektu budowlanego obejmującego całość inwestycji dotyczącej przywrócenia retencji na zbiorniku wodnym. Rozwiązanie techniczne objęte projektem budowlanym z 2001 r. nie tylko nie narusza praw właściciela jazu Nr 2, a wręcz umożliwia właścicielowi nieużytkowanej małej elektrowni wodnej jej odbudowę, na podstawie pozwolenia na budowę. Bez piętrzenia wody na jazie Nr 1, eksploatowanie elektrowni wodnej przy jazie Nr 2 byłoby niemożliwe. Z mapy terenu włączonej do projektu budowlanego wynika, że działka nr [...] (jej dno przy jazie Nr 2) jest położona na poziomie 160.3 mnpm. Projektowana grobla jest położona na poziomie 161,68 mnpm. Wobec określenia przez projektanta, iż groblę ziemną należy wykonać 0,5 m nad lustrem wody, oznacza że lustro wody jest na poziomie 161,18 mnpm (jak w "Raporcie oddziaływania na środowisko" z m-ca sierpnia 2001 r.), tj. 0,88 m powyżej poziomu dna jazu Nr 2 na działce nr [...]. W tym stanie faktycznym, bez wykonania zabezpieczenia jazu Nr 2 w obrębie zbiornika wodnego, nieczynna elektrownia wodna byłaby zalana wodą, co naruszyłoby grunty działki nr [...], a także byłoby sprzeczne z ideą przywrócenia retencji na zbiorniku [...]. Wojewoda [...] stwierdził, że wobec faktu, że właściciele działki nr [...] nie brali udziału w postępowaniu, w którym zapadła decyzja Wojewody [...] z dnia [...].12.2001 r. Nr [...], należało stwierdzić, iż powyższa decyzja została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jednocześnie należało odmówić uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...].12.2001 r. Nr [...] znak: [...], ponieważ, w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.),po rozpatrzeniu odwołania W. G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006r, znak: [...] wyżej opisanej - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji . W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że przedmiotem niniejszej sprawy jest zatem ocena prawidłowości przeprowadzonego postępowania zwykłego, w wyniku którego podjęto decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2001r., w kontekście enumeratywnie wyliczonych w art. 145 §1 Kpa, a w szczególności powołanego przez wnioskującego art. 145 §1 pkt 4 Kpa. Organ II instancji wskazał, że skarżący jako współwłaściciel nieruchomości (nr działki [...]), bezpośrednio przyległej do działki objętej inwestycją, znajdującej się w strefie oddziaływania tej inwestycji, posiadał interes prawny, w rozumieniu art. 28 Kpa, do uczestnictwa w postępowaniu związanym z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę dla niniejszego zamierzenia. Pomimo jednak istnienia podstaw wznowienia postępowania przewidzianych w art. 145 § 1 Kpa nie uchyla się dotychczasowej decyzji jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej ( art. 146 § 2 Kpa). Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego inwestor - Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]przedstawił wszelkie wymagane przepisami ustawy z dnia 7 lipcz1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm), dokumenty niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownie zatem do postanowień art. 35 ust.4 cyt. ustawy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyeliminowanie zaistniałej wady proceduralnej pozostaje zatem bez wpływu na merytoryczne rozstrzygniecie sprawy udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący W. G. dochodził uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ja decyzji. Skarżący podniósł, że decyzji organu II instancji i decyzjom organu I instancji zarzuca naruszenie Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej art. 32 , który stanowi że wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne oraz naruszenie prawa materialnego ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo Wodne art. 122 pkt.1.3 ( pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wykonanie urządzeń wodnych ) i ustawy z 7 lipca 1994r - Prawo Budowlane art.32 pkt 1.2 ( uzyskanie przepisami szczególnymi pozwoleń ), a także postępowania administracyjnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 7,77 i 107 Kpa ) . Skarżący podniósł, że organ II instancji w swoim uzasadnieniu pominął cały aspekt oddziaływania grobli ziemnej na mienie skarżącego , jak i na bezpieczeństwo osób przebywających na terenie skarżącego , nie odniósł się do zarzutów wniesionych w odwołaniu. Skarżący wskazał, że grobla ziemna zgodnie z art. 3pkt 1 lit b i pkt 3 Prawa budowlanego jest obiektem budowlanym na budowę którego wymagane jest uzyskanie decyzji w trybie art. 28 Prawa budowlanego, a zgodnie z art. 32 pkt. 1.3 ustawy Prawo budowlane dla budowli typu grobla ziemna służąca do piętrzenia wody wymagane jest pozwolenie szczegółowe, jakim jest pozwolenie wodnoprawne. W ocenie skarżącego twierdzenie organu I instancji , że usypanie grobli jest dla jego dobra , ponieważ umożliwia mu uruchomienie elektrowni, jest nie prawdziwe dlatego, że : stan techniczny jazu nr 2 był i jest dobry , prace potrzebne do przywrócenia elektrowni do użytku polegają na zamontowaniu turbin i wyremontowaniu kanału za elektrownią odprowadzającego wodę nie wymagają spuszczenia wody ze zbiornika, projekt grobli jest niekompletny (brak pomiarów gruntów pod nią, brak określenia pełnej technologii usypania, w tym z jakich materiałów ma być wykonana), grobla nie posiada pozwolenia wodnoprawnego, za groblą cały czas znajduje się woda, co świadczy o przesiękach. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje . Zgodnie z dyspozycją art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych(Dz.U.nr153,poz.1269 ) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Skarga jest zasadna. Zaskarżonej decyzji można postawić zarzutu naruszenia prawa, który skutkuje jej uchylenie. Zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność . Organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w jej całokształcie. Wynika to z przepisu art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Także przepis art.149§2 kpa nakłada na organ, rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania, obowiązek przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zdaniem Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł w zaskarżonej decyzji z naruszeniem powyższych zasad. W ocenie Sądu doszło w sprawie do obrazy przepisów art. 7 i 77 kpa wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i wobec braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Skoro przedmiotem postępowania odwoławczego jest co do zasady, ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją organu I instancji, to granice postępowania dowodowego generalnie wyznaczają zatem zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim opisana wyżej zasada dwuinstancyjności i zasada prawdy obiektywnej. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada opisana w przepisie art. 77 § 1 kpa nakłada na organy obowiązek ustalenia prawdziwego stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony . W świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zbadał czy w niniejszej sprawie, zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, po wznowieniu postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej( 146§2 kpa ). Wskazać należy, że zastosowanie przesłanki z art.146§2 kpa może nastąpić tylko w razie , gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej a więc tylko w przypadku gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy , do czego jest zobligowany w trybie art.149§2 kpa, w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczna. Jeżeli podczas wznowionego postępowania okaże się, że poprzednio wydana decyzja była wadliwa materialnie, a nie tylko formalnie, to organ nie może zastosować trybu z art.146§2 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przedstawił w szczególności prawnej argumentacji z czego wywodzi brak wymogu pozwolenia wodno prawnego dla przedmiotowej inwestycji , wobec dopuszczonej w projekcie budowy grobli. Wskazać należy, że argumentacja organu I instancji uzasadniająca , brak w/w obowiązku, z pisma Starosty - jest argumentacją poza prawną, pozbawioną wskazania podstawy prawnej takiego stanowiska. Trafny jest pogląd skarżącego, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do zarzutów odwołania, które podnoszą iż pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji narusza jego słuszny interes. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając sprawę ponownie, będzie miał na uwadze, że istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta. Wobec tego organ administracji publicznej , wydający nową decyzję, stosuje te przepisy prawa materialnego , które obowiązują w dniu orzekania. Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm. ).