VII SA/Wa 1237/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem wydanym [...] kwietnia 2014r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 141 § 1 i art. 144 kpa uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014r. w części dotyczącej wysokości nałożonej kary i ustalił wysokość kary na kwotę 3.500 zł. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że kontrolowanym postanowieniem Wojewoda [...] na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, nałożył na Starostę [...] karę pieniężną w wysokości 4.000 z l za 8 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2013r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku rekreacyjno - letniskowego ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalne oraz budowę bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na terenie dz. nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w miejscowości [...], gmina [...]. Organ wskazał, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w/w inwestycji wpłynął do Starosty [...] w dniu [...] października 2012r. W dniu [...] października 2012r. Starosta [...] wezwał inwestora, na podstawie art. 64 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku poprzez dostarczenie oryginału prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestor przedłożył wymagane dokumenty w dniu [...] października 2012 r. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku rekreacyjno - letniskowego ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalne oraz budowę bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe została wydana w dniu [...] stycznia 2014r. Organ odwoławczy podał, że Wojewoda [...] w swoim rozstrzygnięciu od okresu trwania całego postępowania administracyjnego, czyli od okresu od uzupełnienia braków formalnych wniosku w dniu [...] października 2012r. do dnia wydania decyzji w dniu [...] stycznia 2013r. odliczył okres 65 dni wynikający z terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane. Organ wojewódzki przyjął, że całe postępowanie trwało 73 dni, natomiast po odjęciu ww. dni (73 - 65= 8) ocenił, że Starosta [...] dopuścił się 8 - dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne. Nie znalazł ponadto żadnych innych okoliczności, które podlegałyby odliczeniu od okresu trwania całego postępowania na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutu zażalenia, organ odwoławczy podał, że podziela stanowisko Wojewody [...] że czas związany z wydaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, czy też zawiadomieniem o zakończeniu postępowania i oczekiwanie na zwrotne potwierdzenie odbioru nie jest okolicznością podlegającą odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane, ponieważ jest to zwykła czynność postępowania. Wątpliwości organu rozpatrującego zażalenie budził jednakże sposób terminów przez Wojewodę [...]. Zgodnie z art. 57 § 4 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Wojewoda [...] nie zaprzeczył, że termin określony w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane upłynął w niedzielę [...] grudnia 2012r. Mając jednak na uwadze ww. przepis przyjąć należy, że 65 dzień na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę ww. budynku rekreacyjno - letniskowego upłynął w poniedziałek [...] grudnia 2012r. W związku z powyższym, po przeanalizowaniu akt sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że całe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w powyższej sprawie trwało 73 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, uznać należy, że w powyższej sprawie doszło do 7 - dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Starosta [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] skarżący zarzucił organom naruszenie art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuzasadnione nieuwzględnienie przy obliczaniu terminu wydania decyzji okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu oraz naruszenia art. 11 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - dalej zwana p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014r. jak i poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014r. zostały wydane zgodnie brzmieniem art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Materialnoprawną podstawę w/w rozstrzygnięć stanowił art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym przepisem art1 pkt. 22 lit. c ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego . stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Nałożony w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane obowiązek wydania w 65 -dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Określenie w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi w istocie rzeczy gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie. A zatem wniosek ten powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu. Ustawodawca przewidział jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę najpóźniej w 65 - tym dniu od dnia wpłynięcia wniosku w tym przedmiocie i sankcję za przekroczenie tego terminu w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno - budowlanej - pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się przepis art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do 65 - dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Należy jednak podkreślić, że przepis ten, będący dokładnym powtórzeniem reguły zawartej w art. 35 § 5 k.p.a. nie stanowi podstawy do odliczenia terminów wszelkich tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, nie wymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Nie można będzie zatem uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, .nieuzasadnione oczekiwane organu na pismo, które nie ma wpływu na bieg sprawy, czy zasięganie porady organów nadrzędnych co do sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 17 marca 1988 r., SAB/Gd 14/87 publ. ONSA 1988, Nr 1, poz. 41). Zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 Prawo budowlanego organ administracji w razie stwierdzenia naruszeń określonych w art. 35 ust. 1 tejże ustawy, to jest braków związanych z kompletnością projektu budowlanego, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 powołanej ustawy do usunięcia merytorycznych braków w projekcie budowlanym, winien, podlegać odliczeniu od czasu zakreślonego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zwłoka w postępowaniu związana z tym okresem jest niezawiniona przez organ i powinna być odliczana od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu czas od dnia. nałożenia postanowieniem z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego j obowiązku uzupełnienia braków projektu, do momentu upływu terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie (bądź wcześniejszego ich uzupełnienia), stanowi okres niezawinionej przez organ prowadzący postępowanie zwłoki, który należy odliczyć od ustawowego terminu 65 dni przewidzianego na załatwienie wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej, postanowieniem z dnia [...] października 2012r. wezwał inwestora do uzupełnienia braków materialno-prawnych wniosku na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a więc takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania. Braki zostały uzupełnione w dniu [...] listopada 2014r. i od tego dnia jak prawidłowo ustaliły organy rozpoczął bieg termin o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zakończone zostało decyzją wydaną [...] stycznia 2013r. Odnosząc się do zarzutów skargi nie można podzielić ich zasadności. Określone w ust. 8 art. 35 ustawy Prawo budowlane zdarzenia prawne i czynności jedynie na zasadzie wyjątku nie podlegają wliczeniu do okresu 65 dni określonego w ust 6. Do czynności takich nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art 61 § 4 k.p.a.) czy też zawiadomienie tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2, art. 81 k.p.a.). Uwzględniając konieczność przeprowadzenia wymienionych wyżej czynności ustalono bowiem maksymalny czas postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego na 65 dni, w pozostałych zaś przypadkach pozwolenie należy wydać bezzwłocznie. Skoro zaś, jak wspomniano wyżej, czas ten przeznaczony jest na czynności podstawowe wymagane prawem, to nieliczne tylko, niezależne od organu, czynności będą przedłużały ten termin. Do czynności takich można zaliczyć np. czas potrzebny na oczekiwanie na zajęcie stanowiska przez inny organ, a także okres zawieszenia postępowania, okres opóźnienia powstały z winy strony, np. w przypadku przekroczenia przez stronę terminu dokonania czynności wyznaczonych lub określonych przez prawo, oraz okresy opóźnień niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. Inaczej mówiąc, prowadzenie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego, jeśli inwestor złożył do właściwego organu prawidłowo sporządzony wniosek wraz z niezbędnymi załącznikami, a nie występuje potrzeba powiadamiania innych stron i przeprowadzania postępowania dowodowego, powinno się zakończyć niezwłocznie, tj. w takim terminie, jaki jest potrzebny na zapoznanie się z dokumentacją, przeprowadzenie analizy i oceny materiałów sprawy oraz sporządzenie i wydanie decyzji. W przypadku konieczności zawiadomienia innych stron, a także konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego czy zapoznania stron z materiałem dowodowym, okres 65 dni jest w zupełności wystarczający do przeprowadzenia niewadliwego prawnie postępowania, nawet jeśli uwzględnić konieczność podwójnego awizowania nieodebranej korespondencji. Warunkiem koniecznym jest jednak szybkie przeprowadzenie wstępnej analizy materiałów sprawy i podejmowanie niezbędnych czynności bezpośrednio po wpływie wniosku. W okolicznościach niniejszej sprawy organy dokonały prawidłowych ustaleń odnośnie do opóźnienia w załatwieniu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, konsekwencją czego było nałożenie kary. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.