VII SA/Wa 1237/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi W F i P F na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2018 r., znak: [...] , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB"), po rozpatrzeniu odwołania D M ("inwestorka") od decyzji Wojewody [...] ("Wojewoda") z [...] czerwca 2015 r., Nr [...] stwierdzającej, na wniosek W F i P F ("skarżący"), nieważność decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2002 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D M pozwolenia na dobudowę budynku mieszkalnego oraz budowę ogrodzenia od strony ul. [...] na działce nr ewid. [...], położonej w [...] , przy ul. [...] – uchylił w całości tę decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2002 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z [...] czerwca 2015 r. Wojewoda [...] , stwierdził - na wniosek skarżących - nieważność decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2002 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorce pozwolenia na dobudowę ww. budynku mieszkalnego oraz budowę ogrodzenia. Po rozpatrzeniu odwołania D M od ww. decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] , uchylił w całości ww. decyzję Wojewody z [...] czerwca 2015 r. i stwierdził, że decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2002 r. została wydana z naruszeniem prawa, ale odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu. W wyniku rozpoznania skargi skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2194/15, uchylił decyzję GINB z 12 sierpnia 2015 r. Wyrokiem z 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 190/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną D M i K M od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W wyroku sądu pierwszej instancji wskazano przede wszystkim na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), w którym Trybunał podkreślił, że dopuszczalne są wyjątki zarówno od zasady praworządności, jak i od zasady pewności prawa i zaufania. Zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja administracyjna korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, a przy tym wywołała skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów bądź przez osoby trzecie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał więc, że organ dokonał w sprawie błędnej wykładni ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego i nieprawidłowo zastosował w sprawie normę określoną w art. 158 § 2 k.p.a. – znaczny upływ czasu powinien być oceniany w odniesieniu do rażącego naruszenia praw, a nie uprawnia do zastosowania regulacji przewidzianej w art. 158 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe GINB (odnosząc się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2194/15), po ponownym rozpatrzeniu odwołania inwestorki, podkreślił, że art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Z przepisu tego wynika bowiem, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste, a do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy. GINB wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm., według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, inwestor powinien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym) oraz dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie inwestorka składając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę z [...] lipca 2002 r. wykazała prawo do dysponowania działką nr ew. [...]oraz dołączyła decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] stycznia 2002 r., Nr [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Tym samym w analizowanym przypadku nie naruszono rażąco wymagań ustanowionych ww. przepisami art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Ponadto, analiza akt sprawy wykazała, że rozwiązania projektowe przedmiotowej inwestycji nie naruszają rażąco ustaleń ww. decyzji Burmistrza Miasta [...]z [...] stycznia 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W szczególności GINB stwierdził, że parametry projektowanego obiektu nie naruszają w sposób rażący ustaleń zabudowy zwłaszcza co do linii zabudowy oraz wysokości zabudowy – do półtorej kondygnacji. Z kolei [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] lipca 2002 r., Nr [...] , udzielił zezwolenia na prowadzenie prac związanych z przedmiotowym przedsięwzięciem. Oceniając zgodność inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 z późn. zm. według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji, "Rozporządzenie"), GINB wskazał, że elewacja południowa bez otworów okiennych i drzwiowych znajduje się w granicy z działką o nr ewid. [...] i przylega do istniejącego na tej działce budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego. W aktach sprawy znajduje się zgoda ówczesnej właścicielki działki o nr ewid. [...] na lokalizację spornej inwestycji przy granicy działki. Z projektu zagospodarowania działki wynika też, że planowana dobudowa budynku mieszkalnego objęta projektem budowlanym zatwierdzonym ww. decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2002 r. usytuowana jest w granicy z działką o nr ewid. [...]. Natomiast analiza projektu budowlanego wykazała, że w planowanej dobudowie budynku mieszkalnego w elewacji północnej zaprojektowano w przyziemiu dwa otwory okienne w ścianie znajdującej się w granicy z działką o nr ewid. [...]. W odniesieniu do usytuowania ww. otworów okiennych w projektowanej dobudowie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w granicy z działką o nr ewid. [...] GINB stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia § 12 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia, a więc decyzja Starosty z [...] lipca 2002 r. została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia. Jednak wobec orzeczeń sądów administracyjnych, zapadłych w sprawie, organ odwoławczy stwierdził, że naruszenia tego nie można było uznać za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują bowiem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oznacza to, że aby została stwierdzona jej nieważność, kontrolowana decyzja musi okazać się dotknięta takim rodzajem i stopniem wadliwości, że niemożliwym jest jej pozostawienie w obiegu prawnym w demokratycznym państwie prawnym. Organ odwoławczy ocenił skutki tego naruszenia i wskazał, że właściciele działki o nr ewid. [...] (J K i J K), na takie usytuowanie spornej inwestycji wyrazili zgodę (oświadczenie z 5 października 2001 r. w tym przedmiocie). J K i J K na taką formę i usytuowanie spornej inwestycji godzili się i jej nie kwestionowali do 20 grudnia 2016 r., natomiast ich następcy prawni – skarżący – formy i usytuowania spornej inwestycji nie kwestionowali przez blisko 7 lat. Jednocześnie Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z [...] grudnia 1991 r., sygn. akt [...] , ustanowił służebność przechodu i przejazdu przez bramę od strony ul. [...] poprzez działkę nr ew. [...] i działkę nr ew. [...] od bramy przy ul. [...] na rzecz właścicieli działek nr ew. [...] , [...]i [...]. Natomiast z analizy projektu budowlanego wynika, że ustanowiona służebność przechodu i przejazdu poprzez działkę nr ew. [...] przez bramę od strony ul. [...] przebiega wzdłuż elewacji południowej budynku mieszkalnego na działce o nr ewid. [...]. Organ odwoławczy dodał też, że ewentualne stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji, po upływie prawie 16 lat od jej wydania, pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, znaczny upływ czasu musi być brany pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie oraz ewentualne stwierdzone naruszenie prawa. Wobec powyższego GINB uznał, że jakkolwiek sporna inwestycja została zaprojektowana z naruszeniem warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to jednak naruszenie to nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania. Podsumowując, GINB stwierdził, że analiza kontrolowanej decyzji wskazała na to, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, w tym nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Skargę na decyzję GINB z [...] marca 2018 r. złożyli skarżący, wnosząc o jej uchylenie we wskazanym w skardze zakresie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania skarżących do władzy publicznej, a to z uwagi na poczynienie nieodpowiadających prawdzie ustaleń faktycznych, przyjmując, że doszło tylko do naruszeń prawa, a nie rażącego naruszenia prawa, 2. art. 6 oraz art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. zaaprobowanie tezy wyrażonej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, stosownie do której brak możliwości odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa po znacznym upływie czasu nie jest zgodny z ustawą zasadniczą, w całości i bez odniesienia pojęcia "znacznego upływu czasu" do realiów niniejszej sprawy oraz realiów sprawy, na kanwie której Trybunał wydał rzeczony wyrok. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali m.in., że GINB nie przeanalizował materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób wszechstronny i z należytą starannością. Ponadto, skarżący podkreślili, że nigdy nie wyrazili zgody na taką lokalizację rozbudowanego oraz nowowybodowanego obiektu, która skutkowałaby przekroczeniem linii zabudowy i ani na umiejscowienie w ścianie dwóch otworów okiennych o znaczących rozmiarach. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wniosła także D M. Uczestniczka postępowania podniosła, że skarżący nabyli przedmiotową nieruchomość w istniejącym stanie faktycznym oraz posiadali wiedzę o usytuowaniu otworów okiennych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, w przedmiotowym postępowaniu nadzwyczajnym, GINB zasadnie uznał, że nie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również nie zaszły inne kwalifikowane wady prawne skutkujące wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego. Na wstępie podnieść należy, że zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157 k.p.a. Jak słusznie podkreślił organ administracji - zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie – o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Ponadto wskazać należy, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652). Co istotne także, GINB - rozpoznając ponownie odwołanie D M od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2015 r. - związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww. wyrokach sądowych zapadłych w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 21 listopada 2017 r.) oddalając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 października 2016 r. stwierdził, że "W ocenie Sądu II instancji, Sąd I instancji prawidłowo uchylił decyzję organu II instancji, choć rzeczywiście jego wywody i oceny prawne nie uzyskały w pewnym zakresie aprobaty Sądu II instancji. (...)." "(...) przed organem II instancji stanie m.in. rozważenie problemu, czy podczas kontroli przez organ decyzji administracyjnej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (...) pojęcie "znacznego upływu czasu" i jego wymiar jako potencjalnej przesłanki eliminującej możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłankę o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (wyważane zasadami praworządności/legalizmu, bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa i prawa ) - może w związku z tym niejako "automatycznie" bazować na upływie lat 10, o którym jest mowa w art. 156 § 2 k.p.a. (...). W tym miejscu należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13) nie przesądził w swoich rozważaniach jaki termin prekluzyjny będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych". Jeżeli uwzględni się kontekst sprawy na tle której zadano pytanie prawne w sprawie P 46/13 (czyli blisko 70-letni upływ czasu od wadliwego przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej), nie można jednoznacznie powiedzieć co należy rozumieć, w każdej sprawie, jako znaczny upływ czasu, rzutujący na skutki społeczno-gospodarcze decyzji, a przez to wpływający na ocenę jej wad jako rażąco naruszających prawo. W konsekwencji, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, w każdym przypadku oceny należy dokonywać w sposób zindywidualizowany, z uwzględnieniem interesu tak uprawnionego z decyzji, jak również innych osób, bezpośrednio nią dotkniętych. Organy i sądy mają bowiem obowiązek rozważać sporne interesy stron postępowania, a zasada trwałości decyzji ostatecznych nie jest zasadą bezwzględną. Tak ocena, w ocenie Sądu, przez GINB w niniejszej sprawie została dokonana. Organ odwoławczy kontrolując zgodność inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazał, że elewacja południowa bez otworów okiennych i drzwiowych znajduje się w granicy z działką nr ewid. [...] i przylega do istniejącego na tej działce budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego. Jednakże w aktach sprawy znajduje się zgoda ówczesnej właścicielki działki nr ewid. [...] na lokalizację spornej inwestycji przy granicy działki. Dalej wskazał, że z projektu zagospodarowania działki wynika, że planowana dobudowa budynku mieszkalnego objęta projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2002 r., usytuowana jest w granicy z działką nr [...]. Analiza projektu budowlanego wykazała zaś, że w planowanej dobudowie budynku mieszkalnego w elewacji północnej zaprojektowano w przyziemiu dwa otwory okienne w ścianie znajdującej się w granicy z działką nr [...] Tym samym, mając na uwadze usytuowanie ww. otworów okiennych w projektowanej dobudowie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w granicy z działką o nr ewid. [...], organ stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wprawdzie GINB stwierdził, że stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji z uwagi na powyższe naruszenie prawa, po upływie ponad 16 lat od jej wydania pozostawałaby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości, jednakże przeanalizował okoliczności niniejszej sprawy wyraźnie wskazując, że J K i J K, ówcześni właściciele działki nr [...], na taką formę i usytuowanie spornej inwestycji godzili się (zgoda z dnia 5 października 2001 r.) i jej nie kwestionowali. Analogiczne stanowisko (przez okres blisko 7 lat) zajmowali następcy prawni (skarżący) W i PF - aż do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji. W konsekwencji, Sąd uznał, że GINB wydał rozstrzygnięcia zgodnie z prawem, nie naruszając reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższej oceny prawnej, tj. braku przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.