VII SA/Wa 1237/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi H.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2019r. znak [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.), w związku z wnioskiem H. K. - umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że [...] WINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nakazującą inwestorowi - H. K. rozbiórkę obiektu budowlanego zrealizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w P., gmina O., wybudowanego w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, niezgodnie z przepisami prawa oraz bez wymaganego pozwolenia na budowę. Objęta żądaniem stwierdzenia nieważności decyzja organu wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2017r. została uprzednio zaskarżona przez H. K. do WSA w Warszawie, dlatego GINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2017 r. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem GINB z dnia [...] kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi H. K. prawomocnym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2420/17, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. W związku z zakończeniem postępowania sądowego, GINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., podjął z urzędu zawieszone uprzednio postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Po czym stwierdził, że decyzja [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2017 r. nie istnieje już w obrocie prawnym - brak jest przedmiotu w stosunku do którego możliwe jest prowadzenie postępowania nieważnościowego. GINB zastosował art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji, publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. H. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z [...] sierpnia 2019 r., znak [...] o umorzeniu postępowania. Skarżący twierdził, że decyzja umarzająca postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest sprzeczna z prawem, albowiem decyzja [...]WINB z [...] sierpnia 2017 r. istniała od dnia jej wydania do dnia jej uchylenia przez Sąd. Podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym (uchwała NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09) warunkiem odmowy merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest wykazanie, że Sąd który wydał wyrok zajmował się daną kwestią i ma to odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku. Zdaniem skarżącego, GINB powyższego nie wykazał. W dalszej części uzasadnienia skargi, skarżący wskazywał na wadliwości decyzji [...]WINB z [...] sierpnia 2017 r., której oceny domagał się w postępowaniu nieważnościowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2476/19, po rozpoznaniu skargi H. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego -uchylił zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3077/20, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2476/19 - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Uchylając wskazany wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd Wojewódzki wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r. VII SA/Wa 2420/17, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nakazującą rozbiórkę - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. - wobec naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, której kontroli legalności dokonano prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 19 grudnia 2018 r. VII SA/Wa 2420/17, nie można było abstrahować od treści tego orzeczenia. Sąd we wskazywanym wyroku stwierdził naruszenie norm prawa materialnego, jak też procesowego, zobowiązując organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia odwołania i wskazując na szerokie spektrum wad przeprowadzonego postępowania. Charakter tego rozstrzygnięcia (uchylenie), w świetle uchwały Naczelny Sąd Administracyjny sygn. I OPS 6/09, nie daje podstaw by przyjąć, że w takiej sytuacji możliwa jest ponowna kontrola wad kwalifikowanych, decyzji już wyeliminowanej przez sąd - w ramach nowego postępowania nieważnościowego. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2018 r. VII SA/Wa 2420/17 wraz z uzasadnieniem wywołuje skutki, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., jak i art. 170 oraz art. 171 p.p.s.a. Brzmienie tych przepisów musi warunkować treść rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Wynikająca z art. 170 p.p.s.a. prawomocność materialna, co do zasady zamyka organom administracji publicznej oraz podmiotom posiadającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sprawę przekazano Sądowi pierwszej instancji, w celu rozważenia czy poza zakresem kontroli sądowej zakończonej wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2420/17, znajdowały się zarzuty objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ponadto, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm. – dalej jako: "ustawa covidowa"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Takie rozwiązanie zostało przyjęte w niniejszej sprawie. Dokonując ponownej kontroli zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019r. znak [...], Sąd Wojewódzki związany był treścią art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że kwestionowaną w trybie nieważności decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], nakazującą H. K. rozbiórkę obiektu budowlanego zrealizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w P., gmina O., wybudowanego w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, niezgodnie z przepisami oraz bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja została zaskarżona przez H. K. do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2420/17, po rozpoznaniu skargi H. K. - uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. Z uzasadnienia wyroku wynikało, że w toku postępowania administracyjnego nie zostało niezbicie wykazane, że "zachodzi niemożność wydania jakiejkolwiek innej decyzji niż przedmiotowa, a sposób wykonania robót budowlanych rodzi zagrożenie życia i zdrowia osób znajdujących się w bezpośrednim otoczeniu obiektu. Choć dokumentacja fotograficzna obrazuje, że roboty budowalne (prowadzone od dekady) wykonane są co najmniej niestarannie, a sam obiekt ma wygląd budzący daleko idące zastrzeżenia co do jakości, to biorąc pod uwagę pozostały materiał dowodowy - dokumentacja fotograficzna nie mogła być potraktowana jako dowód podstawowy, a jedynie pomocniczy. Skarżący wskazywał bowiem, że "obiekt jest prawidłowo budowany, na stropie są płyty Żerań o wytrzymałości obciążeniowej około 2500 kg/m2, czyli 5 krotnie wyższej od wymaganej, ściany posadowione są na fundamentach, a nie na piasku, są izolacje poziome, są prawidłowe uzbrojone nadproża, konstrukcja jest stabilna i nie zagraża użytkownikom posesji i samemu inwestorowi. Ustalenia organu są ewidentnie fałszywe." Zarzut ten nie mógł być przez Sąd obalony poprzez powołanie się jedynie na materiał fotograficzny, a co istotne protokół oględzin - ustaleń w tym zakresie nie zawiera. Podstawą prawną orzeczenia o nakazie rozbiórki, było stwierdzenie, że wykonano roboty niezgodnie z przepisami, bez wymaganego pozwolenia na budowę, w sposób powodujący zagrożenie życia i zdrowia, tym samym nie można było zaakceptować istnienia takiego obiektu. Przy tej ocenie, oraz zastosowanej podstawie prawnej decyzji, zabrakło jakiegokolwiek odniesienia się do formalnej legalności robót budowlanych, na którą powoływał się skarżący przedstawiając stosowne dokumenty." Takie uzasadnienie wyroku Sądu, oraz wskazanie jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dowodzi że Sąd nie widział podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej (jak twierdził skarżący w piśmie z dnia 29 grudnia 2017r.) bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, w oderwaniu od stanu faktycznego, który uzasadniałby ingerencję organu nadzoru budowlanego. Podkreślenia wymaga, że wniosek o stwierdzenie nieważności nie wskazuje na istnienie (uzasadnionej względami obiektywnymi) niewiedzy sądu o istotnych dla wyniku sprawy okolicznościach. Sądowi orzekającemu w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2420/17, znane były argumenty skarżącego dotyczące braku podstaw prawnych do wydania decyzji i władczej ingerencji organów nadzoru budowlanego. Wskazuje na to jednoznacznie uzasadnienie wyroku. Zatem brak było okoliczności pozostających poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej. Tym samym prawomocny wyrok uchylający decyzję jest przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Nie zachodzi sytuacja "obiektywnego braku wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania", wskazana w powoływanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. I OPS 6/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny miał nie tylko prawo, ale i obowiązek badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...],, w pełnym spectrum okoliczności faktycznych i prawnych. Dokonując kontroli legalności, Sąd obowiązany był z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, gdyż nie był związany granicami skargi. Uzasadnienie wyroku w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2420/17 zawiera w sobie w sposób dorozumiany ale i oczywisty element kontroli decyzji, również pod kątem tego czy stwierdzone wady miałyby charakter kwalifikowany. Wskazane przez Sąd wadliwości decyzji były podstawą do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, poprzez uchylenie, a nie poprzez stwierdzenie nieważności, a zatem Sąd nie dostrzegł wad z art. 156 k.p.a. (m.in. wady rażącego naruszenia prawa i braku podstawy prawnej działania organu). Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2420/17 wywierał skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym został wydany. Organy administracji publicznej były nim związane, co wyłączało możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, rozstrzygnięcia już raz przez Sąd ocenionego. Dlatego zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017r., nr [...]. Reasumując nie można zarzucić organowi naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.