VII SA/Wa 1239/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2009 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla G. Sp. z o.o. z siedzibą w P. dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego branży spożywczej z miejscami parkingowymi przy ul. [...] w P. na terenie działek [...], ark. [...], obręb P. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., znak [...] na podstawie art. 104, art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. w części dotyczącej miejsc parkingowych zlokalizowanych na terenach wyłączonych spod zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast w pozostałej części odmówił stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu w 2006 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta P., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. w części dotyczącej miejsc parkingowych zlokalizowanych na terenach wyłączonych spod zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast w pozostałej części odmówił stwierdzenia jej nieważności. Wyrokiem z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2007/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z uwagi na naruszenie przez organy prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego polegające na pominięciu jako strony postępowania L. Sp. z o.o. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda stwierdził, że z projektu zagospodarowania terenu, będącego załącznikiem badanej decyzji o pozwoleniu na budowę, część miejsc parkingowych została zaprojektowana na terenach przeznaczonych w planie zagospodarowania pod budowę ul. [...] i węzła drogowego. W decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w pkt 6 i 7 części I zapisano, że projektowany obiekt oraz miejsca parkingowe Inwestor powinien zlokalizować poza częścią działek, przeznaczoną w planie zagospodarowania pod ul. [...] oraz w projekcie mpzp [...] pod węzeł drogowy, a parkowanie pojazdów wyłącznie w obrębie wnioskowanej nieruchomości, poza terenami rezerwowanymi pod komunikację. Zdaniem organu powyższe stanowi o rażącym naruszeniu art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i skutkuje wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji w części obarczonej wadą kwalifikowaną w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2009 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania G. Sp. z o.o. z siedzibą w P., umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że G. Sp. z o.o. z siedzibą w P., na wniosek której wydano pozwolenie na budowę, z dniem [...] grudnia 2004 r. zbyła teren objęty inwestycją na rzecz L. Sp. z o.o. z siedzibą w J. Z dniem zbycia, tj. [...] grudnia 2004 r. spółka G. zbyła również swoje prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia na budowę, a tym samym utraciła przymiot strony w postępowaniu dotyczącym kontroli tej decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a., a więc złożone odwołanie nie może być skuteczne. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła G. Sp. z o.o. z siedzibą w P. dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej spółki, mimo zbycia terenu objętego inwestycją, jest ona stroną postępowania w związku z tym, że w postępowaniu, którego nieważność stwierdził Wojewoda [...], przysługiwała jej przymiot strony. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu ze skargi z dnia [...] października 2007 r. uznał legitymację czynną skarżącej, a Wojewoda [...] kierował wszystkie pisma w postępowaniu administracyjnym w tym decyzję do skarżącej jako strony postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny związany jest natomiast granicami zaskarżonego aktu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. w części dotyczącej miejsc parkingowych zlokalizowanych na terenach wyłączonych spod zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast w pozostałej części odmawiającej stwierdzenia jej nieważności. Przedmiotowe postępowanie było prowadzone w trybie nadzwyczajnym, nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., który jest nadzwyczajnym trybem postępowania, dającym możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. Postępowanie w tym trybie, tak samo jak w trybie zwykłym jest postępowaniem dwuinstancyjnym, dlatego też obowiązkiem organu na każdym etapie postępowania jest ustalenie kręgu podmiotów będących stronami postępowania. Ponadto w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem, a więc na nowo ustala się krąg stron postępowania. Tak więc nie zawsze kto był stroną w postępowaniu zwykłym jest automatycznie stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności i odwrotnie. W niniejszej sprawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. o umarzeniu postępowania odwoławczego, zapadła na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Na podstawie ww. przepisu organ administracyjny umarza postępowanie odwoławcze, jeżeli stwierdzi, że odwołanie wniosła osoba nie będąca stroną w postępowaniu. W przypadku, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, to organ ten w pierwszej kolejności winien dokonać sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo. Ponadto, w związku z tym, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania, organ odwoławczy na tym wstępnym etapie bada, czy wniesione odwołanie pochodzi od strony postępowania. Jeżeli organ odwoławczy ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze. W wyroku z dnia 6 listopada 2006 r. o sygn. akt VII SA/Wa 575/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (publ. LexPolonica nr 419633 i Rzeczpospolita 2006/261 str. C2) wprost stwierdził, że organ orzekający, który nie uznał danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego, rozpatrując środek odwoławczy powinien wydać decyzję umarzającą postępowanie dotyczące wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ponadto należy wskazać, że powyższe stanowisko zostało już wcześniej ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999r., sygn. akt OPS 16/98 (publ. LexPolonica nr 343024, Glosa 2000/2 str. 30, ONSA 1999/4 poz. 119, Prokuratura i Prawo - dodatek 1999/10 poz. 40, Wokanda 1999/11 str. 35). A zatem zakres przedmiotowy niniejszej sprawy de facto sprowadza się do ustalenia, czy G. Sp. z o.o. z siedzibą w P. przysługuje przymiot strony, w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. w części dotyczącej miejsc parkingowych zlokalizowanych na terenach wyłączonych spod zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy kto ma interes prawny. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. Jednak w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę zakres stron postępowania zostaje ograniczony, bowiem zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis stroną postępowania w sprawie o pozwolenie budowlane jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającą w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas, bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że stronie skarżącej nie przysługuje już przymiot strony. Tak więc rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oparte na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest zgodne z prawem. Z akt sprawy wynika, że pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego branży spożywczej z miejscami parkingowymi przy ul. [...] w P. na terenie działek [...], ark. [...], obręb P. zostało wydane na wniosek inwestora G. Sp. z o.o. z siedzibą w P. Z powyższego wynika, przymiot strony dla spółki G.. Jednakże przymiot strony nie jest stały i niezmienny, ponieważ może być zbyty np. w drodze umowy sprzedaży czy zamiany, jak również może zostać nabyty w drodze wstąpienia jednego podmiotu w prawa drugiego np. w drodze dziedziczenia. W dniu [...] grudnia 2004 r. spółka G. zbyła teren objęty inwestycją, a co za tym idzie i swoje prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia na budowę na rzecz L. Sp. z o.o. Skutkiem powyższego zbycia jest przejście przymiotu strony w postępowaniu z G. Sp. z o.o. na L. Sp. z o.o. W efekcie to L. Sp. z o.o. ma od daty nabycia interes prawny, a od tego samego momentu interes prawny po stronie G. Sp. z o.o. przekształcił się w interes faktyczny. Jak to wskazano powyżej interes faktyczny nie daje żadnych uprawnień w postępowaniu, a więc podmiot nim się legitymujący nie posiada przymiotu strony. Z akt sprawy wynika również, że obecnym właścicielem terenu objętego inwestycją jest L. Sp. z o.o. i to właśnie tej spółce przysługuje przymiot strony wynikający z interesu prawnego, którego podstawą jest akt własności nieruchomości. W związku z powyższym Sąd podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Odnosząc się do zarzutów skarżącej spółki Sąd stwierdza, że są one bezpodstawne. Po pierwsze z faktu, iż ktoś był stroną postępowania w postępowaniu zwykłym nie wynika automatycznie przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym, ponieważ jak to wskazano wyżej w skutek pewnych czynności przymiot strony nie jest niezmienny i może przejść z jednego podmiotu na inny podmiot, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie w skutek zbycia terenu objętego inwestycją. Po drugie fakt uznania legitymacji czynnej skarżącej spółki przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu ze skargi z dnia [...] października 2007 r. nie wiąże w niniejszej sprawie, ponieważ Sąd każdorazowo bada czy dany podmiot ma przymiot strony w postępowaniu. W niniejszej sprawie Sąd doszedł do wniosku, że przymiot strony przysługujący skarżącej spółce wygasł w związku ze zbyciem terenu inwestycji, a więc z dniem [...] grudnia 2004 r. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.