VII SA/Wa 124/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r., Nr [...] Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla B. S.A. w B. obejmującej przebudowę napowietrznej linii średniego napięcia 20 kV wraz z ustawieniem słupów na terenie S. na działkach nr geodezyjnych [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku T. K. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, stwierdził nieważność decyzji Starosty B. z dnia [...] stycznia 2002 r. w części dotyczącej działki nr [...], stanowiącej własność T. K. i odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji w pozostałej części. W uzasadnieniu organ podał, że pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ inwestor do projektu budowlanego załączył kserokopię pisemnego oświadczenia T. K., wyrażającego zgodę na lokalizację inwestycji. Oryginał oświadczenia został załączony do akt postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast do dokumentacji budowlanej załączone są oryginały odpowiednich oświadczeń pozostałych właścicieli terenów inwestycyjnych, co zdaniem organu świadczy o tym, że inwestor nie uzyskał na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę zgody T. K. na wejście na jego teren, a jest to szczególnie ważne ze względu na zmianę trasy przebiegu linii energetycznej przez działkę T. K. na etapie pozwolenia na budowę, w stosunku do jej przebiegu na etapie ustalenia warunków lokalizacji. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E. S.A. w K., uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] stycznia 2002 r. w części dotyczącej działki nr [...], a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego wymaga dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i inwestor złożył oświadczenie T. K. wyrażające zgodę na przebudowę linii przebiegającej po jego działce. Oświadczenie to nie zawiera zastrzeżeń co do sposobu przebiegu linii, dlatego też nie ma podstaw do wnioskowania na jaki przebieg wyraził zgodę T. K. Zdaniem organu nie ma znaczenia, że oryginał został dołączony do akt w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zaś kserokopia do pozwolenia na budowę. Fakt ten nie oznacza, że T. K. nie wyraził zgody na przebieg linii energetycznej na jego działce. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. K. dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji i zasadzenia kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu każdy z właścicieli nieruchomości, wyraził zgodę na planowany przebieg inwestycji wskazany w kserokopii fragmentu map ewidencyjnych z naniesionym przebiegiem tej inwestycji. Po wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestor zmienił planowany przebieg linii. Z uwagi na powyższe, zdaniem skarżącego, nie można uznać, że wyrażona zgoda na przebieg linii energetycznej obejmuje swoim zakresem każdy możliwy przebieg linii, tym bardziej że oświadczenie zostało podpisane w określonym stanie faktycznym i dotyczyło określonego, wynikającego z załączonych map ewidencyjnych przebiegu linii. W opinii skarżącego brak nowego oświadczenia o wyrażeniu zgody na zmieniony przebieg linii przemawia za uznaniem, że przy wydawaniu pozwolenia na budowę w oparciu o kserokopię starego oświadczenia doszło do rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga jest zasadna. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił należycie sprawy, czym naruszył art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowe postępowanie było prowadzone w trybie nadzwyczajnym, nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., który jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 w/w ustawy, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych ww. przepisie. Tak więc organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej i orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji, tylko wówczas, gdy wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że organy obu instancji zajęły się wyłącznie badaniem wyrażonej przez T. K. zgody na przebieg linii energetycznej przez jego działkę nr [...]. Zgodzić się należy z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że zgoda ta jest bezsporna, gdyż w aktach sprawy znajduje się oświadczenie T. K. wyrażające zgodę na przebudowę linii przebiegającej po jego działce. Natomiast to, iż do pozwolenia na budowę została dołączona kserokopia, a nie oryginał nie ma znaczenia, ponieważ w aktach sprawy znajduje się oryginał i tym bardziej fakt ten nie może stanowić przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenie na przebudowę linii napowietrznej. Kwestia, która nie została wyjaśniona, a jest podnoszona od początku postępowania również we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia [...] września 2002 r. to czy przebieg linii napowietrznej średniego napięcia 20 kW zatwierdzony decyzją Starosty B. z dnia [...] stycznia 2002 r. jest zgodny z decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] listopada 2001 r., Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na mocy przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit b Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Rzeczą zatem organu jest ustalenie czy nie doszło do rażącego naruszenia art. 34 ust. 1 i 35 ust. 1 pkt 1 lit b Prawa budowlanego w brzemieniu ustalonym na dzień wydania kontrolowanej decyzji. Jeśli doszło do rażącego naruszenia prawa organ stwierdzając nieważność decyzji, zobowiązany jest wykazać nie tylko, że naruszony został przepis prawa, ale również, że naruszenie to ma charakter rażący, ponieważ jak to w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Cechą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z określoną normą prawną przez proste ich zestawienie ze sobą w ten sposób, iż powstają skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie (por. wyrok NSA z 29 lipca 1999 roku IV SA 1381197 Lex nr 77911). Innymi słowy chodzi o oczywiste naruszenie przepisu prawa. Już z uzasadnienia organu I instancji wynika, że nastąpiła zmiana trasy przebiegu linii energetycznej przez działkę T. K. na etapie pozwolenia na budowę w stosunku do jej przebiegu na etapie ustalenia warunków lokalizacyjnych. Ze stwierdzeń samego projektanta J. U. znajdujących się w protokole rozprawy administracyjnej z dnia [...] kwietnia 2007 r. wynika również, że "istnieją różnice w przebiegu linii w projekcie załączonym do decyzji o warunkach zabudowy, a kwestionowaną decyzją starosty". Uważa on jednak, że oba projekty mieszczą się w granicach ustaleń warunków zabudowy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego obowiązany jest do wyjaśnienia czy istotnie doszło do naruszenia art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 lit b Prawa budowlanego, a jeśli doszło to czy naruszenie to ma charakter rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności oraz kwestii zgodności przebiegu linii napowietrznej średniego napięcia 20 kW zatwierdzonej decyzją Starosty B. z dnia [...] stycznia 2002 r. z decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] listopada 2001 r., Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Po wyjaśnieniu wszystkich wskazanych powyżej kwestii niezbędne jest szczegółowe uzasadnienie podjętego orzeczenia stosownie do wymogów jakie uzasadnieniu decyzji stawia przepis art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.